SA/Sz 89/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Barbary O. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia 30 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Decyzją z 9.10.1998 r., (...), wydaną na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w B. przyznał Barbarze O, prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9.10.1998 r. w wysokości stanowiącej 100 procent kwoty zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy, określonej w art. 24 ust. 1 ww. ustawy. Po rozpatrzeniu wniesionego przez bezrobotną odwołania od powyższej decyzji, w którym domagała się ona, jak to wynika z treści jej pisma, uznania okresu zatrudnienia od 21.11.1995 r. do 5.11.1997 r. i w związku z tym przyznania zasiłku w wyższej kwocie, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. decyzją z dnia 30.12.1998 r., (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego /Kpa/, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego na podstawie akt przedłożonych przez organ I instancji ustalono, iż Barbara O. udokumentowała wprawdzie posiadanie ponad 20 - letniego stażu pracy /20 lat, 3 miesiące i 28 dni/, jednakże nie cały ten okres może być uznany za okres uprawniający do zasiłku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14. grudnia 1994 r. zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wskazując na brzmienie przepisu art. 24 ust. 2 tej ustawy, według którego za okres uprawniający do zasiłku należy uważać okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności, jakie wymienione zostały w art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz okresy, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. podkreślił przy tym, że okres zatrudnienia może być zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku jedynie wówczas, jeżeli w czasie tego zatrudnienia osiągano wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. W myśl art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 687/, do okresu, od którego m.in. zależy wysokość zasiłku dla bezrobotnych zalicza się wprawdzie również okresy zatrudnienia, w których podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie, jednakże dotyczy to wyłącznie okresów przypadających przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1997 r. Tymczasem Barbara O. w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 1997 r. podlegała wprawdzie ubezpieczeniu społecznemu z tytułu zatrudnienia, jednakże podstawę wymiaru składki na jej ubezpieczenie społeczne w tym okresie wynosiła kwota 310 zł, a więc niższa od najniższego wynagrodzenia miesięcznego, wynoszącego 391 zł w okresie od 1 do 31 stycznia 1997 r. oraz 406 zł w okresie od 1 lutego do 30 czerwca 1997 r., co wynika z zarządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 czerwca 1996 r. w sprawie najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników. Ponieważ z powyższego wynika, iż w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 1997 r. Barbara O. nie uzyskiwała wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, przeto okres ten nie podlega zaliczeniu do okresu zasiłkowego, od którego zależy wysokość zasiłku dla bezrobotnych, podkreślił Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy za zakończenie uzasadnienia swej decyzji, uznając ustalenia organu I instancji w tym zakresie za prawidłowe. We wniesionej przez siebie skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Barbara O. domaga się, jak to wynika z treści jej pisma, uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Zarzuca ona, iż organ zatrudnienia naruszył art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...) /Dz.U. nr 147 poz. 687/, według którego przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 zmienionej ustawy wszedł w życie pierwszego dnia siódmego miesiąca następującego po dniu ogłoszenia tej ustawy, tj. z dniem 1 lipca 1997 r., co oznacza, że okres jej zatrudnienia w czasie od 1 stycznia do 30 czerwca 1997 r. podlega zaliczeniu do okresu zasiłkowego i powoduje, że przysługuje jej zasiłek w wysokości 120 procent zasiłku podstawowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, że przez dzień wejścia w życie ustawy, o jakim to dniu mowa jest w art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...), rozumieć należy dzień 1 stycznia 1997 r., tj. pierwszy dzień miesiąca następującego po dniu ogłoszenia ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Skarga okazała się uzasadnioną, nie sposób bowiem uznać, że zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem. Będąc sporem o wysokość przysługującego skarżącej z dniem 9.10.1998 r. zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy, występujący w rozpatrywanej sprawie spór między skarżącą a organami zatrudnienia sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia tego, czy przez dzień wejścia w życie ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 687/, ogłoszonej w dniu 17.12.1996 r., do którego to dnia odwołuje się przepis art. 8 ust. 7 tej ustawy, rozumieć należy pierwszy dzień miesiąca następującego po dniu jej ogłoszenia /tj. dzień 1.01.1997 r./, czy też pierwszy dzień siódmego miesiąca następującego po dniu ogłoszenia tej ustawy /tj. dzień 1 lipca 1997 r./. W związku z takim przedmiotem występującego w rozpatrywanej sprawie sporu zauważyć na wstępie wypada, że z art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1995 nr 1 poz. 1 ze zm./ wynika przede wszystkim zasada, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu po jego uprzednim zarejestrowaniu się we właściwym rejonowym urzędzie pracy, co niewątpliwie oznacza, że przyznanie tego prawa, jak i określenie wysokości i czasu pobierania zasiłku następuje w oparciu o stan prawny z dnia dokonania rejestracji. Skoro zatem skarżąca Barbara O. rejestracji we właściwym rejonowym urzędzie pracy dokonała w dniu 1.10.1998 r., to oczywistym jest wniosek, że podstawę przyznania jej prawa do zasiłku oraz ustalenia jego wysokości stanowią przepisy wyżej wymienionej ustawy w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 147 poz. 687/. W myśl art. 24 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jego brzmieniu nadanym mu art. 1 pkt 18 ww. ustawy nowelizacyjnej z dnia 6 grudnia 1996 r., wysokość zasiłku dla bezrobotnych zależna jest od długości łącznych okresów zatrudnienia bezrobotnego, innej jego pracy zarobkowej lub działalności pozarolniczej, o których mowa jest w art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz okresów, jakie wymienione zostały w art. 23 ust. 2 pkt 1,2 i 4 tej ustawy, nazywanych przez tę ustawę "okresem uprawniającym do zasiłku". I tak, otrzymanie przez bezrobotnego zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy w jego podstawowej wysokości, określonej w art. 24 ust. 1, zależne jest od wylegitymowania się przezeń ponad 5 - letnim okresem uprawniającym do zasiłku, w przeciwnym razie zasiłek ten przysługuje w wysokości 80 procent kwoty zasiłku określonej w art. 24 ust. 1. Wylegitymowanie się przez bezrobotnego co najmniej 20 - letnim okresem uprawniającym do zasiłku oznacza natomiast, że bezrobotnemu takiemu przysługuje zasiłek w wysokości 120 procent kwoty zasiłku określonej w art. 24 ust. 1 /art. 24 ust. 2 i 3 znowelizowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/. Uzależniając wysokość zasiłku dla bezrobotnych od długości okresu uprawniającego do zasiłku, jakim bezrobotny ten legitymuje się, ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...), przez okres "uprawniający do zasiłku rozumie łącznie okresy, o jakich mowa w jej art. 23 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, 2 i 4, a więc przede wszystkim okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej i działalności pozarolniczej, w czasie których uzyskiwane wynagrodzenie, osiągany dochód lub podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiły kwotę co najmniej najniższego wynagrodzenia. Ponieważ jednak w okresie poprzedzającym nowelizację ww. przepisów, jaka zawarta została w art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...), okresami uprawniającymi do zasiłku były okresu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej i pozarolniczej działalności, w czasie których zatrudnienie wykonywane było co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo uzyskiwane wynagrodzenie, osiągany dochód lub podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiły kwotę wynoszącą co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia, ustawa nowelizacyjna z dnia 6 grudnia 1996 r. wprowadziła regulację o charakterze przejściowym /art. 8 ust. 7/, według której do okresu, od jakiego w myśl ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu nadanym jej w wyniku nowelizacji, zależy nabycie prawa, wysokość i okres pobierania zasiłku, zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego, zalicza się również okres zatrudnienia, innej pracy zarobkowej i pozarolniczej działalności, przypadające przed dniem wejścia w życie tejże ustawy nowelizacyjnej, jeżeli w tych okresach podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy najniższego wynagrodzenia. Jak wynika to z jej art. 10, ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 687/, opublikowana w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17.12.1996 r., ustaliła różne terminy wejścia w życie zawartych w niej regulacji i to w zależności od ich przedmiotu. I tak, w odniesieniu do swych unormowań zawartych w art. 1, a więc dotyczących zmian w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1996 nr 47 poz. 100 ze zm./, postanawia ona, iż zmienione przepisy wchodzą w życie w zasadzie pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu ich ogłoszenia, tj. z dniem 1 stycznia 1997 r., wprowadza ona jednak zarazem odstępstwa od tej zasady i określa, iż niektóre ze zmienionych przepisów tejże ustawy wchodzą w życie pierwszego dnia czwartego miesiąca następującego po dniu ich ogłoszenia, tj. 1 kwietnia 1997 r., inne zaś - pierwszego dnia siódmego miesiąca następującego po dniu ogłoszenia, tj. 1 lipca 1997 r. Do przepisów wchodzących w życie w tym ostatnim terminie, a więc z dniem 1 lipca 1997 r., omawiana ustawa nowelizacyjna z dnia 6 grudnia 1996 r. /art. 10 pkt 1/ zaliczyła też przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 4 znowelizowanej ustawy, co oznacza, że wynikające z tej nowelizacji "zaostrzenie" kryteriów przyznawania zasiłku, wyrażające się w podwyższeniu do kwoty co najmniej najniższego wynagrodzenia miesięcznego wysokości osiąganego wynagrodzenia lub dochodu bądź podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy w okresie wykonywania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności pozarolniczej, od którego zależy prawo do zasiłku, znajduje zastosowanie tylko do tych bezrobotnych, którzy w rejonowym urzędzie pracy zarejestrowali się dopiero od 1 lipca 1997 r. Przepis art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...), mający niewątpliwie charakter normy przejściowej, ma na celu, jak to już wyżej zaznaczono, zagwarantowanie prawa do zasiłku tym bezrobotnym, którzy rejestrują się od 1 lipca 1997 r., a więc już w czasie obowiązywania "zaostrzonych" kryteriów przyznawania zasiłku i których okres uprawniający do otrzymania zasiłku, a więc okres 365 dni zatrudnienia, innej pracy zarobkowej i pozarolniczej działalności w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, przypada w całości lub w części przed tym dniem, a więc na czas obowiązywania kryteriów "łagodniejszych". Taki cel tego przepisu, będący wyrazem wynikającej z istoty demokratycznego państwa prawnego zasady nie działania prawa wstecz, ochrony praw nabytych oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, wskazuje jednoznacznie na to, że zaliczeniu do okresu, od którego w myśl ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu nadanym jej ustawą nowelizacyjną z dnia 6 grudnia 1996 r., zależy zarówno nabycie prawa, jak i wysokość i okres pobierania zasiłku, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, podlegają te okresy zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej i pozarolniczej działalności, w czasie których podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznego, jakie przypadały przed dniem wejścia w życie tej ustawy nowelizacyjnej z. dnia 6 grudnia 1996 r., która określa zmienione kryteria ustalania prawa do zasiłku, a więc przed dniem wejścia w życie znowelizowanego przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jaki określony został w przepisie art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. W kontekście przedstawionych wyżej rozważań co do charakteru i zasięgu dokonanej ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. nowelizacji kryteriów przyznawania prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy za uzasadnioną uznać należy tezę, iż okresami zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności pozarolniczej, o jakich mowa w przepisie art. 8 ust. 7 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 687/, a więc okresami podlegającymi zaliczeniu do okresu, od którego zależy nabycie po dniu 1 lipca 1997 r. prawa do zasiłku, jego wysokość i okres pobierania, są te okresy, w których podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznego, jakie przypadały przed dniem 1 lipca 1997 r., a więc przed dniem określonym w art. 10 ust. 1 tejże ustawy jako dzień wejścia w życie jej przepisów zmieniających warunki przyznania zasiłku zawarte w art. 23 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wyrażając takie stanowisko w rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego stanowiska wyrażonego w innych orzeczeniach tego Sądu /np. w sprawach SA/Sz 8/98 i SA/Sz 190/98/, według którego datą wejścia w życie ustawy, do jakiej odwołuje się przepis art. 8 ust. 7 ustawy nowelizacyjnej z dnia 6 grudnia 1996 r., jest dzień 1 stycznia 1997 r., i od wyrażonego w tych orzeczeniach poglądu prawnego odstępuje. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić zatem należy, iż niezgodne z prawem, a w szczególności z art. 8 ust. 7 w zw. z art. 10 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...), jest leżące u podstaw zaskarżonej decyzji stanowisko organów zatrudnienia co do tego, że okres zatrudnienia skarżącej w czasie od 1 stycznia do 30 czerwca 1997 r., podczas którego podstawę wymiaru składki na jej ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznego, nie podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego w myśl art. 24 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r., zależy wysokość przysługującego skarżącej prawa do zasiłku. Uznając, w tych warunkach, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, orzec należało o jej uchyleniu stosownie do dyrektywy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.