SA/Wr 1057/92

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojewody W-kiego na uchwałę Rady Miejskiej w. w przedmiocie zasad wynajmowania lokali użytkowych stanowiących własność gminy W. na okres powyżej 3 lat i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XLII/268/92 z dnia 29 kwietnia 1992 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali użytkowych stanowiących własność gminy W. na okres powyżej 3 lat Rada Miejska w. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ ustaliła, co następuje: par. 1. Uchwała określa zasady wynajmowania lokali użytkowych stanowiących własność gminy W. par. 2. Zawarcie umowy najmu lokali określonych w par. 1 następuje w trybie: 1/ przetargów ofertowych lub ustnych o wysokość stawki czynszu miesięcznego, 2/ bezprzetargowym. par. 3. Trybem przetargowym objęte są lokale użytkowe przeznaczone na działalność handlową, produkcyjną i usługową 1/ położone w centrum handlowym W., 2} bez względu na lokalizację: a/ pustostany, b/ co do których umowy najmu uległy rozwiązaniu z powodu: - rezygnacji najemcy z prowadzenia dalszej działalności z wyjątkiem sytuacji, w których najemcy z przyczyn od siebie niezależnych /losowych/ utracili możliwość kontynuowania działalności, a osoby bliskie w rozumieniu kodeksu cywilnego, współpracujące dotychczas z najemca, zadeklarują gotowość kontynuowania takiej działalności, - niewywiązywania się najemcy z istotnych warunków zawartych w umowie najmu, - prowadzenia przez najemcę działalności negatywnie ocenionej przez państwowe i gminne organy kontrolne, c/ lokale biurowe i magazynowe służące działalności gospodarczej. par.4. Trybem bezprzetargowym objęte są lokale użytkowe nie wymienione w par. 3 uchwały. par. 5. Zobowiązuje się Zarząd Miasta W. do wykonania niniejszej uchwały, a w szczególności do I/ wyznaczenia, po uzgodnieniu z właściwymi komisjami Rady Miejskiej, centrum handlowego miasta, o którym mowa w par. 3 pkt 1 uchwały, 2/ ustalania okresu najmu lokali użytkowych, bez względu na tryb zawierania umów, na czas a/ nie określony b/ od 3 do 9 lat. W par. 7 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, a w par. 6 została uchylona uchwała Rady Miejskiej w tej samej sprawie z dnia 25 stycznia 1992 r. Uchwałę Rady Miejskiej zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda W-ki i wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu niezgodności z prawem. Zdaniem Wojewody: - par. 2 uchwały narusza art. 659 par. 1 Kc, gdyż najem powstaje na podstawie umowy, a nie przetargu lub trybu bezprzetargowego, w wyniku którego wyłania się jedynie kandydatów, - par. 3 i par. 5 pkt 1 naruszają art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż organ uprawniony do stanowienia przepisów gminnych z mocy ustawy nie może w drodze subdelegacji przenosić swojego uprawnienia na inny organ mu podległy, - par. 5 pkt 2 narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym, który zastrzega do wyłącznej kompetencji rady gminy decydowanie o zawieraniu umów najmu na czas dłuższy niż 3 lata. W odpowiedzi na skargę gmina W. wyjaśniła, co następuje: Zaskarżona uchwała nie jest przepisem gminnym i zawiera jedynie postanowienia typu instrukcyjnego dla podległych jednostek organizacyjnych, dotyczące zawierania umów najmu lokali użytkowych. Zakwestionowane postanowienie par. 2 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z art. 659 Kc, gdyż z jego treści wyraźnie wynika, że postępowanie przetargowe wyprzedza zawarcie umowy. Podobne sformułowanie zawiera też art. 4 ust. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rada Miejska jako organ właściciela mienia gminy uprawniona jest również do określenia, które lokale użytkowe oddawane są w najem na warunkach przetargu, a które temu trybowi nie podlegają. Natomiast przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym zastrzega do wyłącznej właściwości rady między innymi oddawanie w najem na okres powyżej 3 lat nieruchomości gruntowych. Nie dotyczy to natomiast najmu lokali. W imieniu gminy miejskiej W. przewodniczący Rady i Prezydent Miasta wnieśli o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w W. reguluje zasady oddawania w najem lokali użytkowych, stanowiących składniki mienia gminnego, i w tym celu wprowadza tryb przetargowy i bezprzetargowy postępowania poprzedzającego zawarcie umowy najmu, a ponadto stanowi o wyznaczeniu centrum handlowego miasta do powyższych celów, upoważniając Zarząd Miasta do wyznaczenia jego granic. Postanowienia uchwały mają charakter ogólny, abstrakcyjny i ze względu na przedmiot regulacji stanowią zasady zarządu mieniem gminy, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Zaskarżona uchwała zatem jest aktem przepisów gminnych w rozumieniu powołanego wyżej przepisu i co do zakresu regulacji nie narusza przepisów tej ustawy. Z mocy art. 18 ust. 1 i art. 41 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 powołanej wyżej ustawy Rada Miejska była uprawniona do ustalenia w drodze uchwały zasad oddawania w najem lokali użytkowych. W szczególności Rada Miejska była uprawniona do ustalenia trybu przetargowego i bezprzetargowego jako poprzedzającego zawarcie umowy. Wprawdzie przepisy kodeksu cywilnego nie przewidują tego rodzaju trybów postępowania poprzedzających zawarcie umowy, a jedynie w art. 169 mówią o nabyciu rzeczy na licytacji publicznej, jednakże - wbrew odmiennym zarzutom Wojewody W-kiego - ustanowienie przetargowego trybu oddawania w najem lokali użytkowych nie narusza art. 659 par. 1 Kc. Tryb przetargowy, poprzedzający zawarcie umowy, jest swoistą formą rokowań, o jakich mowa w art. 72 Kc, i jako taki nie pozostaje w sprzeczności z przepisami kodeksu cywilnego. Nieuzasadnione są również zarzuty Wojewody W-kiego dotyczące naruszenia przez Radę Miejską przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym, co odnosi się do zawierania przez Zarząd Gminy umów najmu na czas dłuższy niż trzy lata /par. 5 pkt 2 uchwały/. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta słusznie podniósł, że ten przepis ustawy odnosi się do nieruchomości gruntowych, nie obejmuje natomiast zawierania umów najmu lokali. Zasadny natomiast jest zarzut Wojewody obejmujący par. 5 pkt 1 uchwały, w którym Zarząd Gminy został upoważniony do wyznaczenia centrum handlowego miasta po uzgodnieniu z właściwymi komisjami. Wyznaczenie centrum handlowego miasta, podobnie jak podział miejscowości na strefy w celu zróżnicowania praw i obowiązków osób i innych podmiotów mieszkających lub działających w mieście, ma ze swej istoty charakter regulacji o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc stanowi przepis gminny w rozumieniu art. 40 i 41 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy przepisy gminne ustanawia rady gminy w formie uchwały. Rada gminy nie może przenosić tego uprawnienia w formie subdelegacji na zarząd gminy, gdyż powyższe przepisy nie przewidują takiej możliwości. Na zasadzie art. 206 w związku z art. 216a par. 1 Kpa. Sąd dokonał ponadto oceny par. 1 zaskarżonej uchwały, w którym zakres jej obowiązywania został rozciągnięty na wszelkie lokale użytkowe, stanowiące własność gminy W. Przy tak sformułowanym zakresie obowiązywania uchwały można by jej postanowienia egzekwować również w odniesieniu do lokali użytkowych w budynkach oddanych w zarząd państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym bądź pozostających w użytkowaniu organizacji spółdzielczych. W rozumieniu art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ zarządca, a według art. 256 Kc w związku z art. 7 powyższej ustawy - użytkownik nieruchomości stanowiącej własność gminy uprawniony jest, w ramach wymagań prawidłowej gospodarki, do oddania w najem czasowo zbędnych lokali w administrowanych nieruchomościach innym podmiotom i uprawnienie to nie może być ograniczone w drodze uchwały rady gminy wydanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wyjaśnienie pełnomocnika miasta W. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zaskarżona uchwała nie obejmuje lokali w budynkach przekazanych w zarząd lub użytkowanie, nie ma potwierdzenia w brzmieniu jej postanowień. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 207 par. 3 w związku z art. 216a par. 1 Kpa oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym orzekł jak wyżej.