SA/Wr 1146/93

Obowiązujące prawo - poza granicami wyznaczonymi przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - nie przewiduje roszczenia obywatela o udostępnienie mu dokumentacji urzędowej organów samorządu terytorialnego. Pismem adresowanym do "Biura Rady Miejskiej w P." redaktor naczelny oraz sekretarz redakcji lokalnego tygodnika zwrócili się o udostępnienie protokołów z posiedzeń Zarządu Gminy P. Jak wynika z treści owego pisma występowali w nim w roli mieszkańców gminy, a zarazem dziennikarzy. Na piśmie znajduje się adnotacja: "Odmawiam wydania protokołów Zarządu Gminy z powodu braku upoważnienia" podpisana przez kierownika Biura Rady Miejskiej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Redaktor Naczelny tygodnika wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy "do udzielenia skarżącemu informacji oraz udostępnienie do wglądu dokumentacji dotyczącej funkcjonowania Zarządu Gminy /protokołów z posiedzeń/". Zdaniem strony skarżącej odmowa udostępnienia żądanych protokołów z posiedzeń jest bezprawna i narusza w szczególności art. 4 ust. 1 prawa prasowego oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Kierownik Biura Rady bezpodstawnie zasłaniał się"tajemnicą państwową i służbową" wyjaśniając, że protokoły Zarządu są tylko do wglądu radnych. Tymczasem dziennikarze tygodnika są jednocześnie mieszkańcami gminy P. i odmówienie im prawa śledzenia publicznych spraw samorządowych ogranicza ich prawa jako wyborców. Blokada informacji stosowana przez Urząd Miasta i Gminy w P. jest praktyką niedopuszczalną i przeczy zasadom jawności działania organów państwa praworządnego. Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnia, że na każde życzenie prasy upoważnieni pracownicy udzielają informacji dotyczących funkcjonowania i pracy Rady Miejskiej, jej Komisji, Zarządu Gminy oraz Urzędu. Natomiast prawo udostępniania konkretnych dokumentów przysługuje stronie bądź organom kontroli. Na swoich posiedzeniach Zarząd Gminy podejmuje głównie uchwały w indywidualnych sprawach i podanie tych informacji w prasie ze wskazaniem konkretnych osób mogłoby narazić ich dobro osobiste. Prawo śledzenia biegu spraw samorządowych nie jest blokowane, skoro sesje Rady są jawne, ich terminy podane do publicznej wiadomości, a na każdej sesji Rady burmistrz szczegółowo informuje o pracach zarządu. W konkluzji wnosi więc strona przeciwna o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Strona skarżąca w istocie rzeczy domaga się udostępnienia jej wglądu do protokołów posiedzeń Zarządu Gminy, a swoje żądania opiera na dwojakiego rodzaju podstawach. Po pierwsze - na prawie mieszkańca gminy i wyborcy do śledzenia publicznych spraw samorządowych i w tym względzie powołuje przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Po drugie - na postanowieniach przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe, zobowiązującego wymienione w nim organy, przedsiębiorstwa i jednostki organizacyjne "do udzielania prasie informacji o swojej działalności". Co się tyczy pierwszej z wyróżnionych wyżej płaszczyzn zarzutów skargi, to należy podkreślić, że polski ustawodawca nie skonstruował dotychczas publicznego prawa podmiotowego obywateli wglądu do akt i dokumentacji urzędowej powstającej w rezultacie działania organów państwowych i samorządowych. Przepisy konstytucyjne /art. 86/ przewidują uprawnienie obywateli do uczestniczenia w sprawowaniu kontroli społecznej, w konsultacjach i dyskusjach nad węzłowymi problemami rozwoju kraju, zgłaszania wniosków oraz zwracania się do wszystkich organów państwa ze skargami i zażaleniami. Również przepisy ustaw zwykłych - zwłaszcza ustawy samorządowej i ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - nie normują kwestii powszechnej dostępności do dokumentacji urzędowej. Powołany w skardze przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych rzeczywiście nakłada na tych pracowników obowiązek "informowania organów, instytucji i osób fizycznych oraz udostępniania dokumentów znajdujących się w posiadaniu urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania". Żaden przepis tej bądź innej ustawy nie ustanawia wszakże - jako korelatu powyższego obowiązku pracownika samorządowego - uprawnienia obywatela o charakterze roszczenia, w szczególności nie przewiduje środków prawnych służących wyegzekwowaniu tak określonego obowiązku udostępnienia dokumentów. Podmiotowi niezadowolonemu z działalności pracownika samorządowego w tej materii pozostaje zatem skarga /actio popularis/ do jego przełożonego kierownika w trybie art. 227 i następnych Kpa. Zauważmy zarazem, że odnośnie do pracowników państwowych ich pragmatyka, tj. ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, całkowicie pomija obowiązek udostępnienia obywatelom dokumentacji urzędowej. Obowiązek udostępnienia dokumentów, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, nie dotyczy zresztą dokumentacji powstającej w związku z załatwieniem spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej - a więc objętych zakresem obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy kodeksu /art. 73 i art. 74/ regulują bowiem tę kwestię w sposób wyczerpujący, nakazując organom umożliwienie stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Rozumowanie a contrario przekonuje zatem, że podmiot nie będący stroną postępowania nie może skutecznie domagać się wglądu do akt /patrz komentarz J. Borkowskiego do Kpa, Warszawa 1985, str. 152/. Słusznie podniesiony w odpowiedzi na skargę wzgląd na ochronę dóbr osobistych oraz konieczność zapewnienia najszerszych gwarancji sferze prywatności jednostki, nakazuje zresztą z wielką ostrożnością podchodzić do zakreślania granic powszechnego udostępniania dokumentacji urzędowej. Nie zawsze najszczytniejsze nawet hasła, np. dbałość o dobro publiczne lub sprawiedliwość społeczną, dostatecznie usprawiedliwiają udostępnianie niektórych rodzajów dokumentacji /np. list płac lub akt osobowych/. Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego. Również prasa nie może żądać informacji na temat poborów konkretnych osób /wyrok NSA dnia 8 lutego 1993 r., I SA 1254/92/. Skoro, w świetle dotąd powiedzianego, system prawa polskiego nie przewiduje roszczenia obywatela o udostępnienie mu dokumentacji urzędowej organów samorządu terytorialnego, to skarga Redaktora Naczelnego tygodnika - w której powołując się na swoje uprawnienia mieszkańca gminy - żąda on zobowiązania Zarządu Gminy do udostępnienia wglądu do protokołów posiedzeń jest oczywiście niedopuszczalna i nie podlega rozpoznaniu. Wbrew wypowiedziom niektórych przedstawicieli władzy wykonawczej przepisy prawa prasowego w żadnej mierze nie utraciły mocy obowiązującej i nadal kształtują powinności i uprawnienia prasy w zakresie zbierania informacji. W przepisie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe na powstającej w rezultacie działania organów państwowych i samorządowych. Przepisy konstytucyjne /art. 86/ przewidują uprawnienie obywateli do uczestniczenia w sprawowaniu kontroli społecznej, w konsultacjach i dyskusjach nad węzłowymi problemami rozwoju kraju, zgłaszania wniosków oraz zwracania się do wszystkich organów państwa ze skargami i zażaleniami. Również przepisy ustaw zwykłych - zwłaszcza ustawy samorządowej i ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - nie normują kwestii powszechnej dostępności do dokumentacji urzędowej. Powołany w skardze przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych rzeczywiście nakłada na tych pracowników obowiązek "informowania organów, instytucji i osób fizycznych oraz udostępniania dokumentów znajdujących się w posiadaniu urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania". Żaden przepis tej bądź innej ustawy nie ustanawia wszakże - jako korelatu powyższego obowiązku pracownika samorządowego - uprawnienia obywatela o charakterze roszczenia, w szczególności nie przewiduje środków prawnych służących wyegzekwowaniu tak określonego obowiązku udostępnienia dokumentów. Podmiotowi niezadowolonemu z działalności pracownika samorządowego w tej materii pozostaje zatem skarga /actio popularis/ do jego przełożonego kierownika w trybie art. 227 i następnych Kpa. Zauważmy zarazem, że odnośnie do pracowników państwowych ich pragmatyka, tj. ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, przewidzianej w art. 216 par. 4 Kpa - zobowiązując właściwy podmiot do udzielenia informacji bądź zachowania prawnej formy odmowy udzielenia takiej informacji /postanowienie NSA z dnia 4 października 1988 r., SA/Wr 704/88/. Stosownie do art. 4 ust. 1 obowiązek udzielenia informacji spoczywa na organach państwowych, przedsiębiorstwach państwowych, innych państwowych jednostkach organizacyjnych, a w zakresie działalności społeczno-gospodarczej również na organizacjach spółdzielczych i osobach prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek. Przepisy art. 4 stosuje się odpowiednio także wobec związków zawodowych, organizacji samorządowych i innych organizacji społecznych "w zakresie zleconych im zadań w sferze administracji państwowej oraz innej podobnej działalności publicznej" /ust. 5/. Nie ulega więc wątpliwości, że podmiotowym zakresem obowiązywania omawianych przepisów objęte są także organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 11 prawa prasowego dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie określonym w art. 4 /ust. 1/, informacji takich w imieniu jednostek organizacyjnych powinni udzielać im kierownicy, zastępcy kierowników, rzecznicy prasowi i inne upoważnione osoby /ust. 2/, kierownicy owych jednostek zobowiązani są umożliwiać dziennikarzom nawiązanie kontaktów z pracownikami oraz swobodne zbieranie wśród nich informacji i opinii /ust. 3/. Uwzględniając treść przepisów ustawy oraz prawne wymogi stawiane informacji prasowej postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1984 r. w sprawie trybu udostępniania prasie informacji oraz organizacji państwowej /Dz.U. nr 40 poz. 209/, w literaturze prawniczej zdefiniowano informacje udzielane prasie jako "nie objęte ustawowo chronioną tajemnicą wiadomości o działalności wskazanych przez prawo podmiotów, udzielone w granicach ich właściwości, przez osoby sprawujące funkcje określone prawem; w swej treści wiadomości te powinny być pełne, rzetelne i aktualne" /glosa B. Adamiak i J. Borkowskiego do postanowienia NSA z dnia 19 lipca 1988 r., I SA 500/88 OSPiKA 1990 z. 7 poz. 285/. Leksykalnie rzecz ujmując - informacja, to "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś" /Słownik Języka Polskiego t. 1, str. 768/. A zatem najogólniejsze rozumienie informacji w świetle przepisów prawa prasowego nakazuje traktować ją jako komunikat zawierający określone dane o działalności zobowiązanego podmiotu i stanowiący odpowiedź na konkretne pytanie dziennikarza zbierającego informacje. Tymczasem zaś pismo Redaktora Naczelnego tygodnika skierowane do Biura Rady Miejskiej /które nie jest przecież "kierownikiem" Zarządu Gminy/ ani też sama skarga do NSA nie zawierają w swej treści "oznaczenia informacji będącej przedmiotem" odmowy /art. 4 ust. 3/, lecz jedynie żądanie udostępnienia do wglądu dokumentacji dotyczącej funkcjonowania Zarządu Gminy /protokołów z posiedzeń/. Udostępnienie dokumentacji urzędowej nie odpowiada pojęciu informacji" w rozumieniu prawa prasowego i nie jest objęte obowiązkiem udzielenia prasie informacji, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. W rezultacie odmowa udostępnienia dokumentacji urzędowej, w tym również protokołów posiedzeń organów samorządu terytorialnego, nie może być przedmiotem skutecznych zarzutów skargi wnoszonej do NSA na podstawie art. 4 ust. 4 prawa prasowego, a służącej jedynie na odmowę udzielenia informacji bądź niezachowanie wymogów formalnych takiej odmowy. Skoro zatem Zarząd Gminy P. nie naruszył przepisów prawa prasowego odmawiając skarżącej redakcji wglądu do protokołów posiedzeń zarządu, to stosownie do art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 4 ust. 5 prawa prasowego skarga ta podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona.