SA/Wr 1291/93

Na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "d" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518 ze zm./ zarząd gminy może, w granicach określonych uchwałą rady gminy, zaciągać kredyty i pożyczki na bieżące finansowanie wydatków w ciągu roku budżetowego. Oznacza to, że warunkiem zaciągnięcia przez zarząd kredytu lub pożyczki na bieżące finansowanie wydatków w ciągu roku budżetowego jest uchwała rady gminy ustalająca maksymalną wysokość takich kredytów i pożyczek. Uchwałą z dnia 26 marca 1993 r. Rada Gminy w S. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 8 i art. 47 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./ oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uchwaliła dochody i wydatki budżetu na rok 1993. W par. 2 pkt 2 uchwały upoważniła Zarząd Gminy do zaciągania kredytów budżetowych, w razie braku środków pieniężnych, do wysokości 5 procent planowanych wydatków, tj. kwoty 400.000.000 zł. Postanowienie par. 2 pkt 2 uchwały zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Regionalna Izba Obrachunkowa wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Zdaniem Izby, upoważnienie Zarządu Gminy do zaciągania kredytów budżetowych do wysokości 5 procent planowanych wydatków, nie określa, czy dotyczy kredytów na bieżące finansowanie wydatków w ciągu roku w granicach przewidywanych dochodów, czy też może te dochody przewyższać. Zakwestionowane postanowienie narusza wyraźnie przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "c" i "d" ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 21 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, które zastrzegają sprawy zaciągania kredytów do wyłącznej właściwości rady gminy. Nadto według art. 22 ust. 1 ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania kredyt podlega spłaceniu wraz z odsetkami w roku, w którym został zaciągnięty, a stan zadłużenia nie może przekroczyć w pierwszym półroczu 8 procent planowanych rocznych wydatków z budżetu i 4 procent w drugim półroczu. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "d" wyraźnie stanowi o dopuszczalności upoważnienia zarządu gminy przez radę gminy do zaciągania pożyczek krótkoterminowych w roku budżetowym. Określone w uchwale wysokości zaciąganego kredytu na sumę 400 milionów złotych winno być interpretowane łącznie z art. 22 ust. 1 ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania. Wprawdzie w uchwale wyraźnie o tym nie postanowiono, jednakże było to zbędne, gdyż przepis art. 22 ust. 1 powołanej ustawy jest bezwzględnie obowiązujący i nie było potrzeby powtarzania jego treści w akcie prawnym niższego rzędu, jakim jest uchwała budżetowa gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozbieżność poglądów organów gminy S. i Regionalnej Izby Obrachunkowej wynika z odmiennej oceny zmian wprowadzonych do ustawy o samorządzie terytorialnym przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518 ze zm./. Według przepisów pierwotnego tekstu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym do wyłącznej właściwości rady gminy zastrzeżone zostały m.in. zaciąganie długoterminowych pożyczek /art. 18 ust. 2 pkt 9 lit "d"/ i ustalenie maksymalnej wysokości pożyczek krótkoterminowych, zaciąganych przez zarząd gminy /art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a"/, a suma pożyczek krótkoterminowych nie mogła przekroczyć pięciu procent wydatków planowanych na dany rok /art. 56/. Z przepisów tych wynika, że zarząd gminy upoważniony był do zaciągania w imieniu gminy pożyczek krótkoterminowych w granicach wysokości maksymalnej, ustalonej przez radę gminy, która to wysokość nie mogła jednakże przekraczać wielkości określonej w art. 56 ustawy. Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993 w art. 21 stanowi, że "rada gminy może zaciągać kredyty i pożyczki na: 1/ bieżące finansowanie wydatków w ciągu roku, 2/ finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach gminy". W art. 25 pkt 5 tej ustawy skreślono art. 56 ustawy o samorządzie terytorialnym, w art. 22 ust. 1 określono nowe warunki spłaty kredytów i pożyczek na bieżące finansowanie wydatków w ciągu roku. Ustawa ta nie zmieniła ani nie skreśliła przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "d" i "a" ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepisy te nie zostały również uchylone w późniejszych nowelach do ustawy o samorządzie terytorialnym, a tylko na mocy ustawy z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 100 poz. 499/ nadano im nowe oznaczenie literowe "c" i "d". Przepisy art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania wprowadziły natomiast odmienne określenie kredytów i pożyczek na bieżące finansowanie wydatków w ciągu roku, które są odpowiednikiem pożyczek krótkoterminowych, w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "d" ustawy o samorządzie terytorialnym oraz określenie kredytów i pożyczek na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach gminy, które są odpowiednikiem pożyczek długoterminowych z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "c" ustawy o samorządzie terytorialnym. Brzmienie art. 21 ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania wobec nieuchylenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "d" ustawy o samorządzie terytorialnym nie może prowadzić do wniosku, by do wyłącznej właściwości rady gminy należało zaciąganie kredytów i pożyczek na bieżące finansowanie wydatków w ciągu roku budżetowego /krótkoterminowych/ i na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach gminy /długoterminowych/. Na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "d" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993. zarząd gminy może w granicach określonych uchwałą rady gminy zaciągać kredyty i pożyczki na bieżące finansowanie wydatków w ciągu roku budżetowego. Oznacza to, że warunkiem zaciągnięcia przez zarząd kredytu lub pożyczki na bieżące finansowanie wydatków w ciągu roku budżetowego jest uchwała rady gminy, ustalająca maksymalną wysokość takich kredytów i pożyczek.. Rada Gminy S. była zatem uprawniona do ustalenia w drodze uchwały maksymalnej wysokości kredytów i pożyczek, o których wyżej mowa. Ustalając maksymalną wysokość kredytów i pożyczek, na bieżące finansowanie wydatków w ciągu roku, do których uprawniony jest zarząd gminy, rada gminy związana jest warunkami określonymi w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993. Według tego przepisu kredyty i pożyczki, o których mowa w art. 21 pkt 1, podlegają spłaceniu wraz z odsetkami w roku, w którym zostały zaciągnięte, a stan zadłużenia z tego tytułu nie może przekroczyć w I półroczu 8 procent planowanych rocznie wydatków z budżetu gminy i 4 procent w II półroczu. Z par. 2 zaskarżonej uchwały nie wynika dostatecznie wyraźnie, czy upoważnienie Zarządu, nie obejmuje zaciągania tylko kredytów na bieżące finansowanie wydatków w ciągu roku /krótkoterminowych/, czy też obejmuje również inne kredyty. Zważywszy, że w postanowieniu tym mowa jest o kredytach do wysokości 5 procent planowanych wydatków, można przyjąć, że upoważnienie to obejmuje wyłącznie kredyty bieżące. Za dopuszczalnością takiej interpretacji uchwały przemawia również treść uchwalonego budżetu, którego wydatki i dochody są zrównoważone i którego dochody nie przewidują wpływów z zaciąganych pożyczek. Ustalanie jednak maksymalnej sumy pożyczek w wysokości 5 procent planowanych dochodów i określenie jej na kwotę 400 milionów złotych bez bliższego warunku, czy odnosi się to tylko do pierwszego półrocza, pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania. Ponadto w par. 2 uchwały błędnie określony został kredyt, do którego zaciągania upoważniony został zarząd gminy. Kredyt ten oznaczono jako "budżetowy", pomimo że w istocie upoważnienie dotyczy kredytu bankowego. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność zaskarżonego par. 2 uchwały Rady Gminy S. stosownie do art. 207 par. 3 w związku z art. 216a par. 1 Kpa i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.