SA/Wr 1313/89

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Heleny N. na decyzję Głównego Geodety Wojewódzkiego w W. z dnia 3 października 1989 r. w przedmiocie ustalenia tak zwanej opłaty adiacenckiej i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Głównego Geodety Wojewódzkiego w W. kwotę złotych sześć tysięcy tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Przedmiotem skargi Heleny N. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia 3 października 1989 r. nr G-X-8224/179/89, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Referatu Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Ż. z dnia 21 sierpnia 1989 r. nr 85/89 w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości 98.304 zł z tytułu uzbrojenia działki budowlanej nr 165 o powierzchni 1253 m2, położonej przy ul. G. nr 20 w Ż. /w tym z tytułu budowy ulicy - 65.534 zł/. Organy orzekające utrzymują, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, wedle którego właściciele gruntów obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych stosownie do wzrostu wartości nieruchomości powstałego na skutek wybudowania tych urządzeń. Obowiązek wniesienia opłaty z tytułu budowy ulicy powstaje z dniem oddania ulicy do użytku, natomiast obowiązek wniesienia opłaty za pozostałe urządzenia - z dniem podłączenia gruntu do urządzenia, nie później jednak niż po upływie roku od stworzenia przez inwestora urządzeń warunków do podłączenia. Skarżąca /a także inni właściciele nieruchomości przy ul. G./ kwestionuje obowiązek nałożony powyższymi decyzjami, podkreślając, że stosownie do wcześniejszego porozumienia z Naczelnikiem Miasta i Gminy własnym staraniem i kosztem wybudowali oni już przyłącza poszczególnych działek do głównego kolektora. Przed rozpoczęciem robót uzbrojenia ulicy droga była utwardzona przez mieszkańców w czynie społecznym i znajdowała się w dobrym stanie. Po zakończeniu prac inwestor powinien doprowadzić drogę do stanu pierwotnego, nie narażając mieszkańców na dodatkowe koszty. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie, co uzasadnia zgodnością wydanych decyzji z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, a mianowicie art. 48 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ oraz par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych /Dz.U. nr 48 poz. 242 ze zm./. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ na właścicielach gruntów ciąży obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych odpowiednio do wzrostu wartości nieruchomości powstałego na skutek wybudowania tych urządzeń. Sposób wymierzania tych "opłat adiacenckich" ustalają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych /Dz.U. nr 48 poz. 242 ze zm./, wydanego na podstawie upoważnienia zamieszczonego w art. 48 ust. 4 wymienionej ustawy. Skoro w świetle par. 4 ust. 2 wyżej cytowanego rozporządzenia obowiązek wniesienia opłaty powstaje z dniem "podłączenia gruntu przez właściciela gruntu do urządzenia", to należy przyjąć, że opłaty adiacenckie są konsekwencją wybudowania samego urządzenia, natomiast koszty przyłączenia poszczególnych nieruchomości do takiego urządzenia obciążają wyłącznie właścicieli nieruchomości. W okolicznościach tej sprawy oznacza to obowiązek ponoszenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącego następstwem wybudowania głównego kolektora kanalizacyjnego. Od tak określonego obowiązku nie zwalnia oczywiście poniesienie kosztów przyłączenia określonej nieruchomości do owego kolektora. O ile legalność opłaty adiacenckiej z tytułu budowy kanalizacji sanitarnej nie może być skutecznie zakwestionowana, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy istotne wątpliwości wzbudziła zasadność wymierzenia opłaty z tytułu budowy ulicy. Pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ właściciele terenów położonych w granicach miast byli obowiązani pokrywać koszty pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz część kosztów budowy urządzeń kanalizacyjnych, gazowych, elektrycznych w stopniu odpowiadającym wzrostowi wartości ich nieruchomości powstałemu wskutek wybudowania tych urządzeń. Zarówno ulice i place komunikacyjne, jak i wymienione sieciowe uzbrojenie techniczne terenu ustawodawca traktował jako objęte zakresem szerszego znaczeniowo pojęcia "urządzenia komunalne". Obecnie obowiązująca i wyżej cytowana ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. wykazuje pewną chwiejność w posługiwaniu się tym pojęciem. Wymieniając czynniki kształtowania cen gruntu, jej art. 44 ust. 1 mówi o "stopniu wyposażenia w urządzenia komunalne", co zdaje się nawiązywać do szerszego znaczenia tego pojęcia, znanego poprzedniej ustawie. Jednakże w mającym zastosowanie w tej sprawie art. 48 omawianej ustawy ustawodawca nakłada na właścicieli gruntów obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy "urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych". Nowa redakcja przesłanek powstania obowiązku ponoszenia opłat adiacenckich zatem stwarza pytanie, czy intencją ustawodawcy było, aby "koszty budowy urządzeń komunalnych" obejmowały także koszty budowy ulic i placów komunikacyjnych. Wykładnia historyczna i systemowa stanu prawnego w tej materii skłaniają skład sądzący do twierdzącej odpowiedzi na tak postawione pytanie. Jeżeli tak, to Rada Ministrów nie przekroczyła zakresu upoważnienia udzielonego jej w art. 48 ust. 4 omawianej ustawy, gdy ustalając definicję "urządzeń komunalnych" - określiła w wyżej cytowanym rozporządzeniu, że rozumie się przez to "pierwsze urządzenie drogi publicznej lub drogi wewnętrznej, sieć wodociągową i kanalizacyjną" /par. 1 ust. 2 pkt 3/. Natomiast według postanowienia par. 4 ust. 1 "obowiązek wniesienia opłaty z tytułu budowy ulicy lub placu komunikacyjnego powstaje z dniem oddania ulicy lub placu do użytku". W każdym więc razie prawodawca, upoważniony z mocy ustawy do określenia "szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach" budowy urządzeń komunalnych, wiąże taki obowiązek z "pierwszym urządzeniem drogi" czy też - w innym ujęciu - z "budową ulicy lub placu komunikacyjnego". Ani powyższa ustawa, ani cytowane rozporządzenie nie zawierają normatywnej definicji wymienionych pojęć. Należy więc sięgnąć do aktu normatywnego formułującego takie definicje ze względu na regulowaną materię, a mianowicie do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. Według słowniczka terminów ustawowych w tej ustawie "budowa drogi" to wykonanie nowego połączenia drogowego między określonymi miejscowościami lub miejscami. Wykonanie natomiast robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, jest jej "modernizacją" /art. 4 ust. 1 pkt 8 i 9/. Dystynkcja ta ma doniosłe znaczenie, albowiem w świetle par. 1 ust. 2 pkt 3 i par. 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1986 r. tylko wybudowanie nowej ulicy wywołuje obowiązek udziału w kosztach budowy w postaci wniesienia opłaty adiacenckiej. Modernizacja ulicy - bez względu na zakres robót - nie stwarza takiego obowiązku właścicieli nieruchomości położonych przy zmodernizowanej ulicy. Tymczasem ani w aktach sprawy, ani w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji nie znajdujemy wyjaśnienia okoliczności, czy roboty drogowe przeprowadzone na ul. G. w Ż. mogą być uznane za "budowę ulicy" w znaczeniu wskazanym w niniejszym wyroku. Ponieważ nieruchomości zostały zabudowane przed kilkudziesięciu laty, a ul. G. była wykorzystywana od tego czasu jako "ulica" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 wyżej podanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przeto wobec braku przekonującego wykazania odmiennego stanu rzeczy należy przypuszczać, że w sprawie mamy do czynienia z modernizacją ulicy, polegającą na istotnym podwyższeniu jej parametrów technicznych i eksploatacyjnych. Jak wcześniej zaś wywiedziono, modernizacja ulicy nie uzasadnia nałożenia obowiązku wnoszenia opłaty adiacenckiej. W tej więc części zaskarżone decyzje naruszają prawo przez błędną wykładnię prawa materialnego i niepełne wyjaśnienie okoliczności faktycznych umożliwiających prawidłowe jego zastosowanie. Należało zatem orzec jak w sentencji na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa, zasądzając zwrot kosztów w myśl art. 208 Kpa. W pozostałym zakresie skargę oddalono w myśl art. 207 par. 5 Kpa.