SA/Wr 1452/95

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa skargę Adama P. na uchwałę Rady Miejskiej W. w przedmiocie ustalenia składu komisji Rady. Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ Adam P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwały Rady Miejskiej W., ustalające składy osobowe stałych i doraźnych komisji Rady, a w szczególności na uchwały nr III/7/94 i nr III/14/94 z dnia 28 lipca 1994 r. oraz uchwały nr IV/16/94 z dnia 22 września 1994 r., nr V/333/94 z dnia 21 października 1994 r. i nr VI/53/94 z dnia 17 listopada 1994 r. Zdaniem skarżącego, uchwały Rady Miejskiej W., ustalające składy osobowe komisji Rady, zostały podjęte z naruszeniem par. 19 ust. 1 statutu Miasta i art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Według par. 19 ust. 1 statutu Miasta "radny uczestniczy w pracach wybranych przez siebie komisji". Zdaniem skarżącego, oznacza to, że radnym przysługuje prawo wyboru komisji, w której pracach chcą uczestniczyć, a rada - stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy samorządowej - powinna ustalać składy poszczególnych komisji według wyrażonej przez radnych indywidualnie woli. Wbrew tej zasadzie ustalenie przez Radę Miejską W. składów komisji nastąpiło w drodze tajnego głosowania, na skutek czego nie dopuszczono do pracy niektórych radnych w komisjach, w których zamierzali pracować. Ustalając składy komisji stałych, Rada Miejska ponadto ograniczyła liczbę członków komisji spoza Rady maksymalnie do 1/3 składu komisji, a w praktyce na 153 członków komisji będących radnymi tylko 22 osoby są spoza Rady Miejskiej. Działalność ta prowadzi do ograniczenia możliwości mieszkańców miasta do wypowiadania się w sprawach samorządowych i przedstawiania Radzie swoich wniosków i postulatów. Skarga na powyższe uchwały została poprzedzona wezwaniem Rady Miejskiej W. z dnia 30 marca 1995 r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego mieszkańców miasta, polegającego na ograniczeniu ich udziału w rozstrzyganiu spraw wspólnoty gminnej. W odpowiedzi na skargę przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o odrzucenie skargi, wyjaśniając, że Rada Miejska uchwałą nr XIII/149/95 z dnia 19 maja 1995 r. odmówiła skarżącemu usunięcia naruszenia prawa uchwałami dotyczącymi składu komisji Rady II kadencji. Przewodniczący Rady zwrócił uwagę, że skarżący nie przedstawił ani pełnomocnictwa, ani innego dokumentu, z którego miałoby wynikać jego działanie w imieniu mieszkańców gminy lub określonej grupy mieszkańców. Skarżący nie określił też, jaki interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonymi uchwałami. W uchwale z dnia 8 października 1992 r. III AZP 23/92 /OSP 1993, nr 7-8 poz. l41/ Sąd Najwyższy przyjął, że odwołanie członka zarządu gminy nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Taki sam charakter ma ustalenie składu komisji rady. Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, a zatem powinna być odrzucona. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący i jego pełnomocnik poparli skargę. Skarżący wyjaśnił przy tym, że nie jest radnym Miasta W. W imieniu Gminy W. wiceprzewodniczący Rady wyjaśnił dodatkowo, że w wyniku ustalenia składów komisji rady każdy radny został wybrany co najmniej do jednej komisji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: (...) Sąd nie podzielił stanowiska przewodniczącego Rady Miejskiej W., że skarga na uchwałę Rady w przedmiocie ustalenia składu komisji rady (...) podlega przez Sąd odrzuceniu. Wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 października 1992 r. III AZP 23/92 pogląd, że uchwała rady gminy o odwołaniu członka zarządu gminy nie może być przez niego zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Odrzucenia skargi nie może uzasadniać również brak interesu prawnego lub uprawnienia do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Ocena, czy skarżący ma przewidziany w tym przepisie interes prawny lub uprawnienie, może być dokonana tylko na podstawie przepisów prawa materialnego, wymaga więc rozstrzygnięcia przez wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Interesu prawnego lub uprawnienia mieszkańca gminy do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie ustalenia składów osobowych komisji należy poszukiwać w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym bądź w przepisach konstytucyjnych. Skarżący zresztą opiera swoje żądanie na interesie prawnym członka wspólnoty samorządowej, podnosi bowiem, że zaskarżone uchwały ograniczają możliwość wypowiadania się mieszkańców w przedmiocie projektów uchwał Rady Miejskiej. W postanowieniu z dnia 27 września 1990 r. SA/Wr 952/92 /ONSA 1990 Nr 4 poz. 4/ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym może być naruszony także uchwałą organu gminy, która negatywnie wpływa na status skarżącego jako mieszkańca gminy. Należy zatem rozważyć, czy istotnie skarżący jako mieszkaniec gminy może kwestionować uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia składów komisji rady. Według art. 21 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając ich przedmiot działania oraz skład osobowy. W przepisie tym ustalenie składu osobowego komisji rady zastrzeżono wyraźnie do kompetencji rady gminy, nie uzależniając tego od konsultacji z mieszkańcami lub ich przedstawicielstwem w sołectwach bądź dzielnicach i osiedlach. Uprawnienia i interesy prawne mieszkańców jako członków wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zostały określone bądź wynikają z art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 3 oraz art. 23 ustawy samorządowej i stosownie do tych przepisów mieszkaniec gminy uczestniczy w głosowaniu powszechnym /przez wybory i referendum/, może inicjować przeprowadzenie referendum także w sprawach odwołania rady gminy przed upływem kadencji oraz zgłaszać radnym postulaty i wnioski. Poza wymienionymi sprawami mieszkaniec podejmuje rozstrzygnięcia za pośrednictwem organów gminy, o czym stanowi art. 11 ust. 1 ustawy. Wynikające z art. 1, art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 3 oraz art. 23 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ uprawnienia mieszkańca gminy jako członka wspólnoty samorządowej nie uzasadniają (...) wnoszenia przez niego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie powołania przez radę stałych lub doraźnych komisji i ustalenia ich składów. Uprawnień takich nie można również dopatrywać się w treści rozdziału 5 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, a w szczególności jej art. 72 ust. 2. Powołanie radnego w skład komisji następuje przez wybór dokonany przez radę gminy w drodze głosowania. Wynika to z art. 24 ustawy samorządowej. Głosowanie może być jawne lub tajne, zależnie od statutu gminy i woli radnych. Ani przepisy tej ustawy, ani postanowienia statutu Miasta nie wyłączają wyboru radnych w skład komisji w głosowaniu tajnym. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w skład komisji mogą wchodzić osoby spoza rady w liczbie nie przekraczającej połowy składu komisji. Przepis ten nie ustala obowiązku rady gminy powoływania w skład komisji osób nie będących radnymi. Poszerzenie składów komisji o osoby nie będące radnymi jest pozostawione wyłącznie uznaniu samej rady. W konsekwencji należy przyjąć, że art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może uzasadniać żądania mieszkańca gminy jako członka wspólnoty samorządowej, aby został wybrany w skład komisji rady i uczestniczył w pracach tej komisji. Brak takiego uprawnienia mieszkańca gminy przesądza zarazem o braku jego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy do sądu administracyjnego. Na zasadzie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym skargę należało oddalić.