SA/Wr 2299/93

Naczelny Sąd Administracyjny unieważnił uchwałę Rady Miasta O. w sprawie zmiany wcześniejszej uchwały ustalającej opłaty za parkowanie. 30 września 1993 r. Rada zmieniła własną uchwałę z 20 marca 1991 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów na terenie śródmieścia miast O., a właściwie tylko załącznik, będący cennikiem za zajęcie miejsca postojowego, podwyższając cenę, niekiedy nawet 3-krotnie. Jako podstawę prawną uchwały radni powołali art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy samorządowej oraz art. 13 ust. 3 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda O. stwierdził nieważność uchwały, powołując się na to, że od 9 lipca 1993 r. obowiązuje nowela do ustawy o drogach publicznych, która upoważnia rząd do określenia w rozporządzeniu, jakie organy państwowe będą właściwe do ustalenia stawek opłat urzędowych, w tym za parkowanie. Od tego dnia gminy nie mają upoważnienia do ustalenia opłat za parkowania, a każda uchwała w tej sprawie "narusza prawo w sposób istotny". Miasto w skardze do NSA wniosło o uchylenie orzeczenia nadzorczego wojewody argumentując, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera wyraźnego uregulowania przejściowego co do stosowania opłat już wcześniej uchwalonych przez rady. Ponieważ nie ma dotychczas rozporządzenia wykonawczego określającego organy kompetentne do ustalania opłat, to kompetencja ta nadal przysługuje Radzie Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy samorządowej. Innym zarzutem podniesionym przez miasto jest sprzeczność znowelizowanej ustawy o drogach publicznych z art. 73 ust. 2 ustawy konstytucyjnej, bowiem pozbawia ona samorząd źródła dochodów w toku realizacji budżetu oraz ogranicza uprawnienia właścicielskie gmin do stanowiących własność komunalną dróg miejskich, z których gminy mają prawo czerpać pożytki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. uznał, że zamierzeniem ustawodawcy jest wyraźne odróżnienie organów uprawnionych do ustalania opłat od organów, które mają prawo je pobierać. Opłaty te będą ustalane urzędowo, więc zdaniem wojewody, można twierdzić, iż nadal organem uprawnionym do ich określenia będą Rady Gmin. Wojewoda odrzucił argument, jakoby zmiana ustawy o drogach publicznych podważała budżet gminy i wniósł o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu NSA odniósł się bardzo szczegółowo do poszczególnych zarzutów i podnoszonych wątpliwości prawnych. Dla jasności rozważań przytoczymy nowe brzmienie art. 13 znowelizowanej ustawy. "Korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione, w przypadkach określonych w ust. 2, od wniesienia opłat drogowych" /ust. 1/. Opłaty takie mogą być pobierane m.in. za "parkowanie pojazdów samochodowych na drogach" /ust. 2 pkt 4/. Natomiast szczegółowe zasady wprowadzenia nowych opłat ustanawia w drodze rozporządzenia Rada Ministrów, określająca w nim "organ administracji państwowej właściwy do ustalania stawek opłat urzędowych oraz organy właściwe do ich pobierania /ust. 4/. Według zaś dodanego w toku nowelizacji art. 40a ust. 1, niektóre opłaty za korzystanie z dróg, w tym także opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach, "stanowią dochody środka specjalnego zarządów dróg przeznaczone na utrzymanie dróg". Sąd nie dostrzegł sprzeczności przedstawionej wyżej regulacji ustawowej z przepisem art. 73 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. stanowiącym, że "źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo". W dalszej części uzasadnienia NSA stwierdził: "w świetle postanowień Konstytucji, to ustawodawca zwykły określa źródła dochodów gmin, nie będąc zresztą ograniczony dodatkowymi warunkami. Wypada zgodzić się z wojewodą o., zwracającym uwagę na zamiar ustawodawcy "wyraźnego odróżnienia organów uprawnionych do ustalania opłat od organów właściwych do ich poboru". Ze względów konstytucyjnych i aksjologicznych taki zamiar musi być oceniony jako chwalebny, skoro nie pozbawiając gmin źródła dochodów przeznaczonych na utrzymanie dróg, zapewnia równocześnie - przez powierzenie ustalania stawek opłat organom administracji państwowej - większą ochronę uzasadnionych interesów obywateli - użytkowników dróg przed powszechnie obserwowanym, wybujałym fiskalizmem organów gmin. Marginesowo warto zauważyć, że podstawą kalkulacji dochodów w uchwale budżetowej, mogły być tylko opłaty pobierane w wysokości wówczas obowiązującej, nie zaś wprowadzonej uchwałą z września 1993 r." Czy drogi i ulice miejskie są własnością komunalną? Wywód na ten temat w skardze złożonej przez Radę NSA uznał za "rezultat nieporozumienia". Nie dostrzegł tutaj ograniczeń praw właścicielskich gminy i sprzeczności z Konstytucją oraz z ustawą samorządową. Uznał, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność znowelizowanych przepisów ustawy o drogach publicznych z Konstytucją jest zbędne. Zacytujmy w całości ten fragment rozważań sądu, bowiem rozstrzyga on jedną z bardzo ważnych kwestii. "Droga lokalna - "miejska" lub "gminna" - pozostaje "drogą publiczną", a organy gminy nie dysponują względem nich uprawnienia właścicielskimi /"dominium"/, lecz działają w sferze publicznej /"imperium"/, realizując zadania zarządu drogi wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych oraz aktów wykonawczych do niej. Wykonują w ten sposób "sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym" /art. 6 ustawy samorządowej/, nie zaś "sprawy majątkowe gminy" /art. 18 ust. 2 pkt 9 tej ustawy/. W szczególności nie mogą zbywać i obciążać lub wydzierżawiać dróg publicznych, a także pobierać z nich innych "pożytków", niż określone w przepisach rangi ustawowej". Rozważając kwestię podstawy prawnej podważonej przez wojewodę o. uchwały, sąd przypomniał, że przepisy art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym mają charakter norm kompetencyjnych. Art. 40 ust. 1 daje gminie kompetencje stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, jednakże "na podstawie upoważnień ustawowych". Art. 18 ust. 2 pkt 8 pozostawia wyłącznej właściwości Rady Gminy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat, ale "w granicach określonych w odrębnych ustawach". Wszystkie zresztą postanowienia zamieszczone w art. 18 określają jedynie właściwość przedmiotową Rady Gminy i mogą być podstawą przepisów gminnych tylko wówczas, gdy upoważniają Radę do podjęcia uchwały w rodzajowo określonej sprawie /wyrok z dnia 25 lutego 1992 r. I SA 1393/91 - Wokanda 1992 nr 6 str. 23-26/". Sąd stwierdził, że mają również zastosowania w sprawie przepisy art. 40 ust. 2 i 3 ustawy samorządowej. W orzecznictwie NSA został już sformułowany pogląd, według którego opłaty targowe, parkingowe, za wodę i odprowadzane ścieki oraz za usługi przewozowe komunikacji miejskiej związane są wprawdzie z korzystaniem z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednakże wobec odrębnej podstawy prawnej do stanowienia tych opłat, zamieszczonej w przepisie szczególnym, rady mogą podejmować w takich sprawach swoje uchwały tylko w oparciu o upoważnienie szczegółowe. W rezultacie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej jako upoważnienie do stanowienia przepisów gminnych nie będzie podstawą do ustalenia opłat w przypadku, gdy taka podstawa została przewidziana w ustawie szczególnej albo też do wprowadzenia opłat dodatkowych wykraczających poza upoważnienie ustawowe /wyrok z dnia 26 maja 1992 r. SA/Wr 310/92 - Wspólnota 1995 nr 2 str. 21 i nr 11 str. 14/". (...) Orzecznictwo NSA przyjmuje, "że droga publiczna /także gminna/ nie jest gminnym obiektem lub urządzeniem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej /wyrok z dnia 10 lipca 1992 r. SA/Wr 660/92 - Wokanda 1993 nr 1 str. 15 i OSP 1994 z. 7-8 poz. 129 z glosą Ryszarda A. Stefańskiego/, a zasady i tryb korzystania z nich, zwłaszcza zaś opłaty ponoszone z tego tytułu, określają tylko przepisy rangi ustawowej oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze /także uchwały organów gminy podjęte na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego/. Zasady i tryb korzystania z dróg publicznych, bez względu na ich kategorie, podlegają bowiem szczegółowemu reżimowi prawnemu polegającemu m.in. na zupełnej regulacji prawnej przepisami rangi ustawowej, przede wszystkim ustawy o drogach publicznych i ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz aktów wykonawczych do tych ustaw. Przy takim sposobie regulacji nie ma miejsca na normowanie przez same gminy zasad i trybu korzystania z dróg publicznych inaczej niż na zasadzie upoważnienia ustawowego. O materialnym zakresie regulacji dopuszczonym w uchwale ustanawiającej przepisy powszechnie obowiązujące a dotyczące korzystania z dróg publicznych, przesądza więc treść upoważnienia ustawowego. Nie rozszerza tego zakresu również art. 7 ust. 1 ustawy samorządowej, obejmującej m.in. przykładowy katalog zadań własnych gminy, wśród nich sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego" /pkt 2/. Przepisy dotyczące zadań gminy nakładają na jej organy obowiązek rozwijania aktywności w tych dziedzinach, nie ustanawiając wszakże prawnych środków realizacji owych zadań. O ile istnienia kompetencji organów gminy do działania w formach niewładczych - przede wszystkim organizatorskich i cywilnoprawnych - można domniemywać, o tyle kompetencja do działania w formach władczych polegających na stanowieniu aktów generalnych lub indywidualnych musi wynikać z przepisów ustawy samorządowej /np. art. 40 ust. 2 i 3/ lub ustawy szczególnej. Wykonywanie przez gminę jej zadań własnych nie dopuszcza dowolności działania, skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy konstytucyjnej, gmina wykonuje zadania publiczne "w ramach ustaw". Na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy samorządowej, Rada Gminy nie może ustanawiać ogólnie obowiązujących nakazów i zakazów /patrz wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1991 r. SA/Wr 1055/90 - ONSA 1991 Nr 2 poz. 32/. Zadania tam wymienione mają być realizowane w prawem przewidzianych formach działania - w każdym razie stosowanie prawnie kwalifikowanych form jak stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących lub wydawanie decyzji administracyjnych, wymaga właściwej podstawy prawnej w przepisie rangi ustawowej. Podniesiony w skardze brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej ustawę o drogach publicznych pozbawiony jest więc znaczenia w ocenie legalności uchwały z 30 września 1993 r. wprowadzającej nową wysokość stawek opłat parkingowych. Niewątpliwie bowiem, w dacie podjęcia tej uchwały, nie istniało już jakiekolwiek upoważnienie ustawowe do ustalania przez organy gminy wysokości owych opłat. Tymczasem - jak wcześniej wywiedziono - w drodze przepisów wykonawczych do ustawy, organy gminy nie mogą ustanawiać tego, co nie zostało im zlecone lub dozwolone w ustawie - a dotyczy to w szczególności nakładania na obywateli obowiązków i ciężarów. Nieważne, jako sprzeczne z prawem, są zatem te postanowienia uchwał Rad Gmin podjętych po 9 lipca 1993 r., które wprowadzają nowe opłaty za parkowanie pojazdów bądź podwyższają stawki wcześniej wprowadzonych opłat. Nie znajdują one podstawy w upoważnieniu do uregulowania tej kwestii zamieszczonym w art. 13 znowelizowanej ustawy o drogach publicznych. A tylko upoważnienie zawarte w tej właśnie ustawie może obecnie stanowić oparcie takiej regulacji". Czy Gmina O. może pobierać opłaty parkingowe w wysokości ustalonej uchwałą z 20 marca 1994 r., a więc przyjętą na podstawie wówczas obowiązującego art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, czyli ustalonej przed nowelizacją z 1993 r.? Czy stoi temu na przeszkodzie brak przepisów przejściowych? NSA wyszedł z założenia, że korzystanie z dróg publicznych jest wolne i dozwolone każdemu. Tylko przepisy prawa mogą określać wyjątki i ograniczenia. Takim ograniczeniem ogólnej zasady bezpłatności dróg publicznych jest art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, uzależniający korzystanie z dróg od wniesienia stosownych opłat. Jest to, zdaniem Sądu, rozwiązanie wyjątkowe, którego rozszerzona wykładnia jest nieuzasadniona. Takie przepisy wymagają ścisłego stosowania i interpretacji. Sąd przypomniał, że nakładanie jakichkolwiek ciężarów lub obowiązków na obywateli może być przeprowadzane tylko ustawą lub aktem wykonawczym wydanym na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia. Jeżeli więc istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia podstaw prawnych w zakresie możliwości nałożenia na obywatela ciężarów, wówczas zawsze należy uznać, że takich ciężarów nakładać nie wolno. NSA uznał, że: "pobieranie po 9 lipca 1993 r. opłat parkingowych ustanowionych we wcześniej podjętych uchwałach Rad Gmin nie znajduje również dostatecznego uzasadnienia prawnego, skoro odpadła podstawa w postaci upoważnienia ustawowego owych rad do nakładania takich ciężarów na obywateli-użytkowników dróg. Konstytucyjne i prawno-międzynarodowe standardy w dziedzinie praw i wolności obywatelskich przewidują szerszy zakres ochrony tej właśnie kategorii uprawnień - przed prawami i interesami wspólnot, także samorządowych i państwowych. Zdają się o tym zapominać niektóre organy gminy, absolutyzując przysługującą im "samodzielność sądową" oraz kierując się nieuzasadnioną wiarą w swoją "uchwałodawczą omnipotencję".