SA/Wr 582/91

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w L. z dnia 8 kwietnia 1991 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 1 i par. 2 uchwały Nr IX/63/91 Rady Miejskiej w P. z dnia 28 stycznia 1991 r. w części dotyczącej ceny jednostkowej wody i opłaty za odprowadzenie ścieków do kanalizacji miejskiej od podmiotów w całości dotowanych z budżetu gminy - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody w L. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 kwietnia 1991 r. (...) Wojewoda w L. na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stwierdził nieważność par. 1 i par. 2 uchwały Nr IX/63/91 Rady Miejskiej w P. z dnia 28 stycznia 1991 r. ustalającej opłatę za wodę i odprowadzanie ścieków do kanalizacji miejskiej w części dotyczącej ceny wody i opłaty za odprowadzanie ścieków do kanalizacji miejskiej "dla podmiotów w całości dotowanych z budżetu gminy". Zdaniem Wojewody w L. określone postanowienia par. 1 i par. 2 uchwały pozostają w sprzeczności z par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./, na którym uchwała Rady Miejskiej została oparta. Przepis ten, upoważniający rady gmin do ustalania opłat za wodę i za odprowadzone ścieki, określa dwie grupy podmiotów, dla których powyższe opłaty mogą być zróżnicowane, a mianowicie: 1/ gospodarstwa domowe i 2/ pozostali odbiorcy inni niż gospodarstwa domowe. Rada Miejska w P. natomiast w wymienionej drugiej grupie odbiorców wyróżniła jeszcze podmioty w całości dotowane z budżetu gminy i dla tej grupy ustaliła stawkę opłaty za wodę w wysokości 2.630 zł, podczas gdy dla gospodarstw domowych wynosi ona 2100 zł, a dla pozostałych odbiorców - 3.360 zł. Podobnie opłata jednostkowa za wprowadzone ścieki do kanalizacji miejskiej wynosi dla gospodarstw domowych 940 zł, dla podmiotów dotowanych z budżetu gminy - 1.140 zł, a dla pozostałych jednostek - 1.460 zł. Powołany par. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. ustala dwie grupy odbiorców wody i odprowadzających ścieki komunalne i podział ten jest wiążący dla rad narodowych przy ustalaniu stawek opłat za wodę i za odprowadzane ścieki. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w L. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta P. na podstawie upoważnienia wyrażonego w uchwale Nr II/86/91 Rady Miejskiej w P. z dnia 28 maja 1991 r. Zdaniem skarżącego podział odbiorców wody i podmiotów odprowadzających ścieki na dwie grupy nie wyklucza uprawnienia rad gmin do dalszego różnicowania stawek opłat wobec innych grup osób pod warunkiem, że stawki te nie są wyższe od stawek określonych rozporządzeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w L. podtrzymał wyjaśnienia i stwierdzenia sformułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie skargi wymaga wyjaśnienia zagadnienia wstępnego dotyczącego właściwości organów uprawnionych do ustalania opłat za wodę z urządzeń zaopatrzenia w wodę miast i opłat za ścieki wprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych miast. Zgodnie z aktualnym brzmieniem par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrywania w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./ opłaty te ustala terenowy organ administracji państwowej będący organem założycielskim przedsiębiorstwa eksploatującego te urządzenia. Do dnia 27 maja 1990 r., tj. do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ oraz ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 32 poz. 191/ funkcje organów założycielskich komunalnych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w miastach spełniali naczelnicy miast, naczelnicy miast i gmin względnie prezydenci miast zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1987 nr 35 poz. 201 ze zm./ i do tego czasu organy te ustalały opłaty za wodę i za wprowadzane ścieki. Według art. 8 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających przedsiębiorstwa te stały się przedsiębiorstwami komunalnymi i zachowały osobowość prawną, a do czasu wyboru ich formy organizacyjnej, co powinno nastąpić do dnia 31 grudnia 1991 r., do przedsiębiorstw tych stosuje odpowiednio przepisy o przedsiębiorstwach państwowych. Przepisy te nie określają natomiast, jaki organ gminy przejął po dniu 27 maja 1990 r. funkcje organu założycielskiego tych przedsiębiorstw. W związku z tym powstaje pytanie, który z organów samorządu terytorialnego w gminach miejskich przejął zadania ustalania opłat za wodę pobieraną z urządzeń wodociągowych miast i za ścieki odprowadzane do kanalizacji miejskiej. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ustaliła w art. 18 ust. 2 zakres spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy, zakres właściwości zarządu gminy /art. 30/, wójta lub burmistrza /art. 31 i art. 39 ust. 1/, a także właściwości organów gminy w sprawach stanowienia przepisów gminnych /art. 41 ust. 1 i 2/. W przepisach tych nie została wyraźnie określona właściwość organów gminy w sprawach ustalania cen, a w szczególności opłat za wodę i odprowadzone ścieki komunalne. Zagadnienia tego nie reguluje również wyraźnie ustawa z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./ ani przepisy prawne wydane na podstawie tej ustawy. W tych warunkach należy przyjąć, że zgodnie z ogólnym zakresem właściwości rad gmin, określonym w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, przewidziane w par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./ zadania ustalania cen za wodę i odprowadzane ścieki należą do właściwości rady gminy miejskiej. Według par. 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1986 r. opłaty te ustalone są dla następujących dwóch grup odbiorców wody /odprowadzających ścieki/: 1/ dla gospodarstw domowych i 2/ dla innych niż gospodarstwa domowe odbiorców. Powyższy podział osób odbierających wodę uzasadniony był do chwili nowelizacji powołanego przepisu par. 11 ust. 2 rozporządzenia, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 1990 r. /Dz.U. nr 89 poz. 522/, gdyż przewidywał dla każdej z wymienionych grup odmienne stawki narzutu z zysku /10 i 15 procent/. Od chwili określenia jednakże tychże stawek podstawa ustalania opłat za wodę i opłat za odprowadzone ścieki jest dla gospodarstw domowych i dla pozostałych odbiorców identyczna. Podstawę tę stanowią: planowane roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę miast i urządzeń kanalizacyjnych miast, powiększone o narzut z zysku. Z powyższych względów z tak sformalizowanego podziału odbiorców wody i odprowadzających ścieki w par. 11 ust. 2 tego rozporządzenia nie można wyprowadzać dostatecznie uzasadnionego wniosku o nieważności zakwestionowanych postanowień uchwały Rady Miejskiej w P. Przesłanką oceny legalności tego postanowienia winna być w tych warunkach zgodność ustalonej opłaty z przepisami o cenach, a w szczególności materialnoprawną treścią par. 11 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. Według tych przepisów opłata /cena/ za pobraną wodę z urządzeń zaopatrzenia w wodę miast oraz opłata /cena/ za ścieki wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych miast powinna być oparta na planowanych rocznych kosztach utrzymania i eksploatacji tych urządzeń powiększona o narzut zysku, z tym że dla gospodarstw domowych może być ustalona niższa opłata /par. 11 ust. 4/. Z akt sprawy nie wynika, czy podstawą ustalonych przez Radę Miejską w P. opłat były planowane koszty, jaka była ich wysokość i w jaki sposób skalkulowana została stawka jednostkowa tych opłat. Również organ nadzoru nie dokonał tego rodzaju analizy ustalonych cen. Wobec braku szczegółowej kalkulacji kosztów pobranej wody i kosztów odprowadzanych ścieków niepodobna ocenić, czy opłaty za te świadczenia ustalone dla podmiotów dotowanych w całości z budżetu miejskiego uwzględniają planowane koszty, czy też są od nich niższe. Nie można bowiem wykluczyć, że Rada Miejska uwzględniła te koszty jako podstawę ustalonych opłat zarówno dla podmiotów dotowanych z budżetu, jak również dla pozostałych odbiorców innych niż gospodarstwa domowe, a jedynie zróżnicowała dla tych podmiotów narzut z zysku. W takim zaś przypadku brak byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej. Wobec braku jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie tak w wyjaśnieniach Wojewody w L., jak również oświadczeniach Burmistrza Miasta nie można zatem ustalić, czy istotnie opłaty za wodę i za odprowadzone ścieki wprowadzone dla podmiotów dotowanych w całości z budżetu miejskiego są niezgodne z prawem. Z porównania wysokości tych opłat i stosunkowo znacznej różnicy między tymi opłatami a wysokością opłat ustalonych dla innych odbiorców mogą wprawdzie nasuwać się wątpliwości co do prawidłowego ich skalkulowania, jednakże wątpliwości te w równej mierze dotyczyć mogą ustalenia opłat dla podmiotów budżetowych co do ewentualnego ich zaniżenia, jak również do tego, czy nie zostały ewentualnie zawyżone opłaty pozostałych podmiotów innych niż gospodarstwa domowe. Zgodnie z par. 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./ opłaty za wodę i wprowadzane ścieki ustalone są na podstawie planowanych rocznych kosztów utrzymania i eksploatacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przy uwzględnieniu stosownego narzutu zysku i wobec tego ocena zgodności uchwalonych przez radę miejską opłat za powyższe świadczenia winna być dokonywana w oparciu o materialnoprawne przesłanki ich ustalania Stwierdzenie nieważności uchwały rady miejskiej wyłącznie na tej podstawie, że rada miejska zróżnicowała wysokość tych opłat dla większej liczby grup podmiotów niż gospodarstwa domowe i inni odbiorcy z pominięciem materialnoprawnych przesłanek kształtowania tych opłat, nie znajduje dostatecznej podstawy w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wobec powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w L. należało uchylić na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 216a par. 1 Kpa.