SA/Wr 625/83

Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzucił na podstawie art. 204 par. 1 Kpa skargę Henryka Ł. na pismo Wojewody Opolskiego z dnia 7 września 1983 r. w przedmiocie przedszkola w O. Henryk Ł. skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego pisma datowane w dniach 27 grudnia 1982 r., 10 września, 13 października i 14 października 1983 r., nazwane "skargami", jednak dopiero w ostatnim z tych pism sprecyzował swoją skargę w ten sposób, że mieszkanie domu przy ul. J. K. nr 4a, wynajmowane przez Wydział Oświaty i Wychowania Urzędu Miejskiego w O., nie może już być przeznaczone na dotychczasowy cel, to jest na prowadzenie przedszkola. jednocześnie z treści art. 86 Konstytucji PRL skarżący wywodził prawo zwracania się do wszystkich organów państwa ze skargami i zażaleniami, nadmieniając także, iż w myśl art. 221 par. 3 Kpa obywatel jest uprawniony do składania skarg i wniosków w interesie własnym, innych osób, a także społecznym. W piśmie z dnia 7 września 1983 r., powołując się na art. 237 par. 3 Kpa, Wicewojewoda Opolski poinformował skarżącego, że lokalizacja tego przedszkola ma charakter tymczasowy, jednakże ze względu na ważne potrzeby mieszkańców osiedla zachodzi konieczność przedłużenia funkcjonowania przedszkola jeszcze o jeden rok. Odpowiadając natomiast na skargę Henryka Ł. skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wicewojewoda wnosił o jej odrzucenie, ponieważ sprawa nią objęta - zgodnie z art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa - nie podlega rozstrzyganiu w postępowaniu administracyjnym, odpowiedź zaś udzielona skarżącemu w dniu 7 września 1983 r. nie jest decyzją, lecz formą zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi w trybie przepisów działu VIII Kpa. Orzeczenia w sprawie utworzenia lub likwidacji przedszkoli, wydawane na podstawie przepisów aktów wykonawczych Ministra Oświaty i Wychowania, również nie są decyzjami administracyjnymi w sprawie indywidualnej i dlatego nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 196 par. 1 Kpa kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny, podlegają decyzje administracyjne w rozumieniu art. 104 par. 2 Kpa, jeżeli z mocy art. 196 par. 2 lub przepisu szczególnego zostały poddane takiej kontroli. Na podstawie art. 216 Kpa można również wnieść skargę na bezczynność organu administracji, polegającą na niewydaniu w przepisanym terminie decyzji administracyjnej w sprawach, o których mowa w art. 196 Kpa. Stosownie do art. 104 par. 1 Kpa "organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji", ale na mocy art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa powyższa reguła - wraz z pozostałymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - normuje postępowanie "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". O tym więc, czy rozstrzygnięcie organu może być uznane za decyzję we wskazanym znaczeniu, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu prawa, stanowiącego podstawę działania dla załatwiającego ją organu. Wobec tego, że przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być tylko decyzje administracyjne, nie można zaskarżyć do tego sądu takich form działania administracji, które nie mają charakteru decyzji, a polegają na: - stanowieniu ogólnie obowiązujących przepisów, - wydawaniu tzw. aktów administracyjnych wewnętrznych, tj. wydawanych wewnątrz administracji i nie kierowanych do adresatów zewnętrznych, - zawieraniu umów i porozumień administracyjnych, - prowadzeniu działalności społeczno-organizacyjnej, - wykonywaniu czynności materialno-technicznych. Należy także podkreślić, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy rozszerzającej zakres stosowania przepisów o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych /dział VI/ na sprawy nie objęte jego działaniem i dlatego stosować się one mogą tylko do takich spraw, które są objęte działaniem tego kodeksu /A. Zieliński: Seminarium Kpa 1981/84, wyd. ZPP, Warszawa 1982, str. 9/. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie mieć będzie odpowiedź na pytanie, jakie są cechy charakterystyczne decyzji administracyjnej i czy zaskarżone rozstrzygnięcia odpowiadają cechom takiej decyzji Nie wdając się w zawiłości teoretycznych analiz definicji owego pojęcia, na potrzeby orzekania w tej sprawie można przyjąć, że decyzja jest aktem "stosowania norm prawa materialnego przez organ administracji państwowej w stosunku do indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnie określonej sprawie" lub według innego sformułowania "orzeczeniem organu (...) o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" /W. Dawidowicz: Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, str. 46-47/. Uwzględniając składniki stosunku administracyjnoprawnego, wskazuje się na następujące konieczne elementy decyzji: określenie podmiotu nabycia prawa lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenia tego organu /glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r. w sprawie SA 1163/81/. Podkreśla się wreszcie charakter decyzji administracyjnej jako jednostronnego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, podjętego przez właściwy organ w sferze stosunków zewnętrznych - poza system organów państwowych i podległych im jednostek - a więc kierowanego do adresatów znajdujących się na "zewnątrz", to znaczy do obywateli, lub organizacji oraz nie podporządkowanych mu organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Ustalając lub tworząc, albo znosząc uprawnienia lub obowiązki, decyzje administracyjne określają sytuację prawną imiennie oznaczonego adresata "erga omnes" /Z. Janowicz" Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa - Poznań 1982, str. 9/. Nie są więc decyzjami administracyjnymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego akty administracyjne wewnętrzne, kierowane w ramach stosunku zależności do podporządkowanych organów i jednostek organizacyjnych. W art. 3 par. 3 Kpa bowiem przewidziano, że kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się - jeśli przepisy szczególne nie postanowią inaczej - do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji państwowej i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Korzystając z upoważnienia ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania /Dz.U. nr 32 poz. 160 ze zm./ do "określania zasad funkcjonowania wszelkich typów szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych" /art. 37 ust. 1/ oraz "zasad tworzenia sieci" tych szkół i placówek /art. 37 ust. 2 pkt 2/, Minister Oświaty wydał zarządzenie z dnia 15 lutego 1965 r. w sprawie statutu przedszkola podległego Ministrowi Oświaty /Dz.Urz. MO nr 6 poz. 46/. Wprowadzony tym zarządzeniem statutu przewiduje w par. 7, że przedszkole powstaje na podstawie orzeczenia wydanego przez organ administracji oświatowej i określającego lokalizację przedszkola oraz liczbę oddziałów i miejsc. Na podstawie tego właśnie unormowania, w dniu 15 lutego 1977 r. wydane zostało orzeczenie o utworzeniu i organizacji przedszkola w budynku przy ul. J. K. nr 4a. Z dniem 1 stycznia 1982 r. powyższy akt normatywny został zastąpiony przez zarządzenie Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 8 stycznia 1982 r. w sprawie organizacji placówek wychowania przedszkolnego /Dz.Urz. MOiW nr 1 poz. 1/, w którego załączniku postanowiono, że "zmiany w sieci przedszkoli /przekształcenia, zamknięcia/ wymagają decyzji właściwego miejscowego kuratora oświaty i wychowania" /par. 8 ust. 3 statutu placówki wychowania przedszkolnego/. Z charakteru działań podejmowanych w tym trybie jednak wynika, że do postępowania organów administracji oświatowej, dokonujących zmian w sieci przedszkoli, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również wzmiankowane "orzeczenie o utworzeniu i organizacji przedszkola", ani też "decyzja w sprawie zmiany w sieci przedszkoli", nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu tego kodeksu. W takim postępowaniu bowiem organy te nie rozstrzygają o prawach lub obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów w konkretnej sprawie, lecz realizują swoje zadania organizatorskie w zakresie zarządzania działalnością państwową na polu oświaty i wychowania. Tworzone, likwidowane lub przekształcane organizacyjnie przedszkola wprawdzie zajmują pozycję prawną zakładu administracyjnego, co stawia je w sytuacji oddzielnych podmiotów prawnych, to jednak podlegają nadzorowi organów państwowych, które - stosownie do postanowień art. 35 ust. 2 i art. 38 pkt 1 cytowanej ustawy - kierują działalnością oświatową. Przedszkola więc wchodzą z nimi w stosunki administracyjnoprawne jako jednostki podległe /"podporządkowane"/. Takie stosunki prawne pomiędzy organami administracji oświatowej, stanowią "interna" administracji, a akty kształtujące owe stosunki nie mogą być uznawane za decyzje administracyjne, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także traktujące o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. To co dotychczas powiedziano zatem uzasadnia wniosek, że skoro orzeczenie o utworzeniu i organizacji przedszkola w O., wydane przez właściwy organ administracji oświatowej w 1977 r., nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu tego kodeksu, to nie jest dopuszczalne jego zaskarżenie do naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo umieszczenia sprawy oświaty i wychowania w katalogu spraw, w których decyzje podlegają takiemu zaskarżeniu /art. 196 par. 2 pkt 14 Kpa/. Z tej samej przyczyny sąd nie jest uprawiony do rozpoznania skargi na stanowisko organów administracji oświatowej, odmawiające dokonania żądanych zmian w sieci przedszkoli, a także likwidacji wyżej wskazanego przedszkola. Na marginesie tego wywodu należy zauważyć, że gdyby nawet "orzeczeniu o wdrożeniu i organizacji przedszkola" przyznać walor decyzji administracyjnej, to skarga na nią byłaby niedopuszczalna, gdyż przepisy o zaskarżeniu do sądu administracyjnego stosuje się tylko względem decyzji wydanych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, to jest po dniu 31 sierpnia 1980 r. Trafnie podkreśla skarżący, że uprawnienie do składania skarg i wniosków jest prawem konstytucyjnym /art. 86 Konstytucji PRL/, przysługującym obywatelom w sposób powszechny i nieograniczony czasowo, zarówno w interesie własnym, innej osoby, jak i w interesie społecznym /art. 221 par. 3 Kpa/. Z prawa do składania skarg i wniosków w trybie unormowanym przepisami działu VIII Kpa skarżący skorzystał w niniejszej sprawie wielokrotnie, występując do Wojewody Opolskiego, który w myśl art. 229 pkt 6 Kpa jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd administracyjny natomiast nie jest właściwy do rozpatrzenia takiej skargi, ponieważ nie nadzoruje działalności organów administracji państwowej w zakresie organizacji i prowadzenia placówek wychowania przedszkolnego, a do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych. Przepisy o postępowaniu skargowo-wnioskowym, zamieszczone w dziale VIII Kpa, nie mają zatem zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego, unormowanego w dziale VI tego kodeksu, określającym także, zwłaszcza w art. 196 - 199 i art. 207, podmiotowe i przedmiotowe przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz kryteria prowadzonej przez ten sąd kontroli legalności decyzji. Wobec faktu, że w świetle powyższych wywodów niedopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcia organów administracji oświatowej kształtujące sieć i organizację przedszkoli na obszarze ich działania, skargę Henryka Ł., - jako dotyczącą takich właśnie rozstrzygnięć należało odrzucić stosownie do dyspozycji art. 207 par. 6 w związku z art. 204 par. 1 Kpa.