SA/Wr 677/91

Przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie wykluczają uprawnienia rady gminy ani zarządu gminy, ani wójta lub burmistrza do oddziaływania na treść zawieranych umów cywilnoprawnych, w tym także na ustalane w tych umowach ceny, opłaty i czynsze, jeżeli w ustawie nie zostało to zastrzeżone do wyłącznej kompetencji jednego z tych podmiotów. Rada Miasta i Gminy w T., uchwałą z dnia 30 sierpnia 1990 r. w sprawie miesięcznych stawek czynszu najmu lokali użytkowych na terenie miasta i gminy oraz uchwałą z dnia 29 listopada 1990 r. w sprawie zmian w pierwszej z tych uchwał, wydanymi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 3 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 32 poz. 190/, określiła następujące zasady ustalenia czynszu najmu za lokale użytkowe. Wysokość stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni użytkowej będzie ustalona w drodze negocjacji pomiędzy stronami lub w drodze przetargu. Na zwolnione lokale użytkowe Zarząd Miasta i Gminy może organizować przetarg ofert, jeżeli lokal przeznaczony będzie na prowadzenie usług podstawowych. W uchwale ustalono jednocześnie minimalne wysokości stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni użytkowej zróżnicowane dla działalności statutowej organizacji społeczno-politycznych biurowości i działalności administracyjnej oraz dla poszczególnych branż działalności gospodarczej w wysokości od kwoty 5.000 zł do kwoty 15.000 zł za 1 m2. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi, uchwałę postanowiono ogłosić w drodze obwieszczeń, a datę jej wejścia w życie ustalono na dzień podjęcia. Uchwały te zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym Wojewoda, zarzucając, że czynsz najmu lokali użytkowych ustalony jest przez strony stosunku cywilnoprawnego w drodze umowy i Rada Miasta i Gminy nie miała podstaw prawnych do ustalenia minimalnych stawek tego czynszu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że w par. 1 obydwu zaskarżonych uchwał przyjęto jako zasadę określenie umownych stawek czynszu najmu. Rada gminy jako jej organ uchwałodawczy i określający zasady gospodarowania mieniem lokalnym była uprawniona do ustalenia minimalnych stawek czynszu najmu, które stanowią dla Burmistrza stawki wyjściowe dla określenia wysokości czynszu w umowach bądź w postępowaniu przetargowym. Podstawę prawną ku temu stwarza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zagadnienie ustalania cen i opłat z tytułu używania mieszkania komunalnego i z tytułu usług komunalnych, wykonywanych przez przedsiębiorstwa komunalne i inne komunalne jednostki organizacyjne, budzi w działalności organów samorządu terytorialnego uzasadnione wątpliwości. Przed podjęciem realizowanych obecnie reform ustrojowo-gospodarczych powyższe ceny i opłaty, w tym także stawki czynszu najmu ustalane były z zasady na podstawie szczegółowych delegacji ustawowych przez byłe rady narodowe i ich organy wykonawcze - terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej, najczęściej w formie powszechnie obowiązujących aktów prawa miejscowego. W takiej formie ustanawiane były do dnia 5 czerwca 1990 r. stawki czynszu najmu za lokale użytkowe na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/. Od tego dnia weszła w życie ustawa z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 32 poz. 190/, w której postanowieniem art. 1 pkt 7 lit "b" skreślony został ust. 5 art. 15 prawa lokalowego. Z regulacji tych wyprowadzony został pogląd stanowiący podstawę zarzutów skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta i Gminy, że obecnie czynsz najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych ustalony być może wyłącznie w trybie umowy cywilnoprawnej pomiędzy wynajmującym a najemcą. Skoro zaś Rada Miasta i Gminy nie zawiera bezpośrednio umów najmu, nie może ustalać umownych stawek czynszu najmu. Pogląd ten nie jest uzasadniony. Z art. 1 pkt 7 lit. "b" ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 32 poz. 190/, na mocy którego uchylony został przepis art. 15 ust. 5 prawa lokalowego można jedynie wnosić, że z dniem wejścia w życie tej ustawy odpadła podstawa prawna do ustalenia stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w formie przepisów gminnych i w formie decyzji administracyjnej, a czynsz najmu jako istotny element umowy cywilnoprawnej podlega ocenie prawnej wyłącznie na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dalej idący wniosek że czynsz taki w imieniu gminy może być ustalony wyłącznie w umowie najmu, co wykluczałoby wszelkie uprawnienia rady gminy i zarządu gminy do oddziaływania na kształtowanie tego elementu umowy, skoro organy te umów nie podpisują, wydaje się uproszczony. Zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 43 ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy, załatwia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, a zatem także sprawy gospodarki lokalami użytkowymi w budynkach stanowiących mienie komunalne. Według art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy zadania rady, a zwłaszcza zadanie gospodarowania mieniem komunalnym wykonuje zarząd gminy. Natomiast do zawierania umów cywilnoprawnych, w tym także umów najmu lokali użytkowych w budynkach gminy, upoważniony jest z mocy art. 31 ustawy o samorządzie terytorialnym wójt lub burmistrz, który reprezentuje gminę na zewnątrz. Rada gminy i zarząd gminy jako jej organy wykonawcze oraz wójt tub burmistrz Jako jej reprezentant wyrażają wolę tej samej osoby prawnej i na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym nie można wykluczyć uprawnienia żadnego z tych podmiotów do oddziaływania na treść zawieranych umów cywilnoprawnych, w tym także na ustalane w tych umowach ceny, opłaty i czynsze, chyba że w ustawie określone uprawnienie zostało wyraźnie zastrzeżone na rzecz jednego z tych podmiotów. Ustawa o samorządzie terytorialnym nie zawiera w szczególności przepisu, który kompetencję do określenia ceny, opłaty bądź stawki czynszu najmu w umowie cywilnej zastrzegałby na rzecz rady, zarządu czy wójta lub burmistrza jako reprezentanta gminy. Na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy może określać zasady ustalania czynszu najmu lokali użytkowych w budynkach stanowiących mienie gminy bądź ustalać także stawki w formie aktu normatywnego obowiązującego wewnątrz układu organizacyjnego gminy, tj. aktu normatywnego kierownictwa wewnętrznego, obowiązującego podległe organy /zarząd gminy/, wójta względnie burmistrza i podporządkowane niesamodzielne jednostki organizacyjne. Pozostaje jeszcze do rozważenia, czy uprawnienie takie posiada również rada gminy w stosunku do organów przedsiębiorstw komunalnych, powołanych do administrowania budynkami mieszkalnymi i użytkowymi, stanowiącymi składniki mienia komunalnego. Według art. 45 ust. 1 w związku z art. 43 ustawy o samorządzie terytorialnym podmioty mienia komunalnego, w tym także przedsiębiorstwa komunalne, posiadające osobowość prawną /art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz. 191/, decydują samodzielnie o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa, z zastrzeżeniem przepisu ust. 2. Zasada ta może mieć jednak pełne zastosowanie tylko do mienia przedsiębiorstw komunalnych, które tym przedsiębiorstwom przekazane zostało odpłatnie na cele prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych i statutowych w drodze decyzji o przekazaniu w zarząd, wydanej w trybie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ bądź po zmianie tej ustawy po dniu 4 grudnia 1990 r. na warunkach wieczystego użytkowania w trybie określonym art. 4 ust. 1 i art. 18 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu ustalonym w obwieszczeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/. Poza tym mieniem niezbędnym przedsiębiorstwom komunalnym do wykonywania swoich zadań mają one w posiadaniu nieruchomości budynki mieszkalne i użytkowe, powierzone im wyłącznie do administrowania. W ramach tej funkcji przedsiębiorstwa komunalne zawierają umowy najmu i dzierżawy z najemcami bądź dzierżawcami, pobierają czynsz najmu i wykonują remonty należące do obowiązków oddającego w najem, natomiast nie mogą dysponować samodzielnie tymi obiektami. Rada gminy, której mienie powierzone zostało przedsiębiorstwu komunalnemu dla celów administrowania tym mieniem zachowuje prawo do decydowania o jego przeznaczeniu i sposobie wykorzystania i w granicach tych uprawnień może określać zasady gospodarowania tym mieniem, w tym także określać stawki czynszu za lokale użytkowe. Uchwała rady nie może mieć jednak charakteru przepisu gminnego i obowiązuje tylko przedsiębiorstwo gospodarki komunalnej, które administruje lokalami. Powierzenie przedsiębiorstwu komunalnemu zadań administrowania budynkami komunalnymi bądź innymi nieruchomościami nie jest bowiem objęte regulacją ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ ani przepisami innych ustaw i w zasadzie następuje w formie protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego przez wójta lub burmistrza jako przekazującego oraz osoby uprawnione do reprezentowania przedsiębiorstwa jako przejmującego administrowanie budynkami. Oceniając na podstawie przedstawionych wyżej wywodów zaskarżoną uchwałę Rady Miasta i Gminy T. należy stwierdzić, co następuje: Uchwała ta nie ma charakteru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego tj. przepisu gminnego, gdyż przedmiotem jej regulacji objęte są wyłącznie lokale w budynkach, stanowiących własność komunalną gminy, a nakazy stosowania określonych zasad ustalania czynszu najmu i stawek czynszowych skierowane są do zarządu, burmistrza, a także do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. jako administratora tych lokali. Uchwalone stawki Czynszu nie są stawkami sztywnymi i podmioty wykonujące tę uchwałę ustalają wysokość czynszu najmu indywidualnie w poszczególnej umowie kierując się określonymi przez Radę Miasta i Gminy wskaźnikami; wynika to wyraźnie z par. 1 uchwały. Uchwała nie wyklucza też stosowania przetargowego trybu zawierania umów najmu lokali użytkowych. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu że zaskarżona uchwała narusza prawo i wobec tego skargę Wojewody W. należało oddalić na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa.