SA/Wr 795/92

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu z udziałem Prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej sprawy ze skargi Wandy K. na decyzję Wojewody w J. z dnia 22 kwietnia 1992 r. nr WBP-II-9222/263/92 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Rejonowego Biura Pracy w Z. z dnia 6 marca 1992 r. nr RUP-9223/NS/2829/92. Decyzją Kierownika Rejonowego Biura Pracy w Z. z dnia 6 marca 1992 r. nr RUP-9223/NS/2829/92 uznano zasiłek dla bezrobotnych pobierany przez Wandę K. w okresie od dnia 7 lutego 1991 r. do dnia 6 lutego 1992 r. za świadczenia nienależne i zobowiązano ją do zwrotu kwoty 7.233.000 zł, stanowiącej równowartość tego świadczenia. Według uzasadnienia decyzji Wanda K. została zarejestrowana jako bezrobotna w dniu 7 lutego 1991 r. i przyznano jej zasiłek, ponieważ w złożonym oświadczeniu zataiła fakt posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,21 ha. Po rozpatrzeniu odwołania Wandy K., która podkreśliła w nim swoją sytuację materialną oraz nieświadomość co do znaczenia dokumentów podpisanych w toku rejestracji, działający z upoważnienia Wojewody w J. Dyrektor Wojewódzkiego Biura Pracy decyzją z dnia 22 kwietnia 1992 r. nr WBP-II-9222/263/92 postanowił w pkt 1 "uchylić podstawę prawną zaskarżonej decyzji i orzec: a/ o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia do kwoty 5.767.320 zł w trybie art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 Kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o zatrudnieniu, b/ do kwoty 1.465.880 zł w trybie art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 Kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. "a" oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu". Ponadto /pkt 2/ organ postanowił utrzymać w mocy 14-dniowy termin zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz decyzję pierwszoinstancyjną "w zakresie wygaśnięcia prawa do zasiłku z dniem 6 lutego 1992 r." Rozstrzygając w ten sposób, organ przyjął jako bezsporne, iż Wanda K. została zwolniona z powodu redukcji etatów po przepracowaniu łącznie 28 lat i w dniu rejestracji podpisała oświadczenie, że nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni przeszło 1 ha. W związku z tym oświadczeniem organ zatrudnienia przyznał jej prawo do zasiłku. Następnie jednak ustalił, że małżonek zainteresowanej jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,35 ha przeliczeniowego. Co się tyczy zawartego w odwołaniu wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, popartego pismem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, to nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ organ nie dopatrzył się "okoliczności łagodzących" lub błędu w przyznaniu zasiłku. To, że zasiłek jest jedynym źródłem utrzymania, a dochody z gospodarstwa są niewielkie, nie stanowi samoistnej przesłanki do przyznania zasiłku bądź umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. W takiej sytuacji zadaniem gminnego ośrodka pomocy społecznej jest właśnie udzielenie koniecznej pomocy. Umorzenie nienależnego zasiłku pobranego przez osobę posiadającą gospodarstwo rolne byłoby niesprawiedliwe, skoro zasiłki utracili również jedyni żywiciele rodzin, dla których zasiłek był niejednokrotnie rzeczywiście jedynym źródłem utrzymania. Następnie organ wyjaśnia, dlaczego nie daje wiary twierdzeniom skarżącej o jej nieświadomości co do treści złożonego oświadczenia. Odrzuca także, jako nieuzasadnione, zarzuty naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 Kpa. Decyzja jest należycie uzasadniona, a podstawowe dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. fakt posiadania gospodarstwa i złożenia nieprawdziwego oświadczenia, są niewątpliwe. W uzasadnieniu decyzji pouczono również skarżącą o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie na raty lub odroczenie spłaty kwoty wynikającej z decyzji. Natomiast w końcowej części decyzji, w jej rozdzielniku /"otrzymują"/, znajduje się adnotacja zobowiązująca Rejonowe Biuro Pracy w Z. do wystąpienia z pozwem do Sądu Rejonowego o zasądzenie kwoty 5.767.320 zł na podstawie art. 405 Kc. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesionej przez pełnomocnika - radcę prawnego prowadzącego "Kancelarię prawniczą - pisanie podań i pism procesowych", zakwestionowano legalność tej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego. W szczególności nieprawidłowo powołano podstawę prawną decyzji odwoławczej. Uzasadnienie tej decyzji jest wprawdzie obszerne, ale nie odpowiada wymaganiom art. 107 Kpa, skoro nie wyjaśnia, na jakiej podstawie przyjęto istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne sprawy. Z analizy brzmienia art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. skarga wywodzi, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia wymaga udowodnienia stronie umyślnego zamiaru, świadomego wyłudzenia zasiłku lub świadomego wprowadzenia w błąd. Tymczasem instancja odwoławcza bezpodstawnie sugeruje w uzasadnieniu swej decyzji ocenę zachowania strony, mimo że umyślność jej czynu nie została udowodniona. W tej sytuacji powstały przesłanki do odstąpienia lub odroczenia spłaty nienależnie pobranego świadczenia, skoro jednocześnie warunki materialne skarżącej uzasadniają skorzystanie ze środków pomocy społecznej. W odpowiedzi pisemnej na skargę organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie, ponieważ nie znalazł podstaw do zmiany swego stanowiska w trybie art. 200 par. 2 Kpa. Na wezwanie Sądu skarżąca uzupełniła wniesioną skargę przez złożenie na niej podpisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczający przepisy art. 196 i art. 207 Kpa. W ich świetle sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do oceny legalności decyzji administracyjnych /i niektórych postanowień/, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko - ale też i zawsze - w razie dostrzeżenia przez sąd naruszeń prawa określonych w art. 207 par. 2-4 Kpa. Przede wszystkim wypada zgodzić się - przynajmniej częściowo - z zarzutem skargi podnoszącym wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, o ile w sposób zrozumiały wskazuje ona fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, o tyle uzasadnienie prawne nie odpowiada nawet minimalnym wymaganiom określonym w art. 107 par. 3 Kpa. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie prawne decyzji powinno w szczególności zawierać "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". W literaturze i orzecznictwie podkreśla się znaczenie uzasadnienia jako materialnej gwarancji procesowej służącej stronie, która znając motywy i przesłanki decyzji, może bronić swoich interesów w postępowaniu instancyjnym i sądowym. Uzasadnienie decyzji jest zresztą koniecznym warunkiem skuteczności kontroli dokonywanej w tych postępowaniach. W przypadku sądowej kontroli legalności decyzji, a więc ich zgodności z prawem, szczególnej doniosłości nabiera uzasadnienie prawne, które jest sformalizowanym przekazem algorytmu zastosowania obowiązującego prawa w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. Brak uzasadnienia prawnego uniemożliwia - a co najmniej znacznie utrudnia - sądową kontrolę legalności decyzji, pozostawiając rekonstrukcjom i przypuszczeniom dochodzenie do prawnych przesłanek powziętych decyzji. Zaskarżona decyzja jest przykładem takiej właśnie sytuacji, albowiem w istocie rzeczy nie zawiera ona jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. A było ono przecież oczywiście niezbędne, skoro organ odwoławczy /czy też "instancja odwoławcza" według stylistyki uzasadnienia/ "uchylił podstawę prawną" decyzji pierwszoinstancyjnej, a rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku oparł na przepisach art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 Kpa /a więc dotyczących wznowienia postępowania/, powołanych w związku z niektórymi przepisami ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ oraz ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./. W żadnej jednak mierze nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przyczyn takiego stanowiska. W decyzji organu I instancji powołano natomiast jako jej podstawę prawną art. 23 ustawy z dnia 16 października 1991 r. Przepis zamieszczony w pkt 1 tego artykułu przewiduje, że bezrobotny, który pobrał nienależne świadczenie pieniężne określone w ustawie, jest zobowiązany do jego zwrotu w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji rejonowego urzędu pracy. Stosownie zaś do postanowienia ust. 2 nienależnie pobranym świadczeniem jest: - świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń lub obniżenie wysokości świadczeń, jeżeli bezrobotny pobierający świadczenie był pouczony o tych okolicznościach /pkt 1/, - świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd rejonowego urzędu pracy przez bezrobotnego /pkt 2/. Z analizy przytoczonych przepisów wynika, że przewidziana w nim decyzja organu zatrudnienia stanowi samoistną podstawę powstania obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia bez konieczności wzruszenia w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności poprzednich decyzji przyznających prawo do zasiłku /art. 21 ust. 8 ustawy/. Wbrew wywodom skargi, warunkiem wydania takiej decyzji nie musi być "wina umyślna", a więc bezpośredni zamiar bezrobotnego wyłudzenia nienależnego świadczenia. Za nienależnie pobrane uważa się już świadczenie wypłacone na podstawie oświadczenia nieprawdziwego, czyli obiektywnie niezgodnego ze stanem rzeczywistym. Nieprawdziwość oświadczenia jako przesłanka uznania świadczenia za nienależnie pobrane dotyczyć musi tylko faktów prawotwórczych, a więc takich, które bezpośrednio wpłynęły na decyzję przyznającą świadczenie. Jak wcześniej podkreślono, organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji nie podał powodów, dla których "uchylił podstawę prawną" decyzji przyjętą przez organ I instancji, i poszukiwał oparcia dla rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 Kpa powołanym w związku z omawianym wyżej art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. oraz tymi przepisami obu ustaw, które zawierają definicję bezrobotnego. Należy wszakże przypuszczać, że przyczyną takiego rozstrzygnięcia było trafne przekonanie organu o obowiązywaniu cyt. art. 23 dopiero od dnia 1 grudnia 1991 r., tj. od wejścia w życie całej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. Ustawa ta - jak wiadomo - zastąpiła wcześniej obowiązującą ustawę z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu, w której nie znajdujemy przepisu odpowiadającego art. 23 obecnie obowiązującej ustawy. Skoro przepis ten wszedł w życie z dniem 1 grudnia 1991 r., to stosowanie go jako podstawy prawnej decyzji zobowiązujących do zwrotu nienależnych świadczeń dopuszczalne jest wobec zasiłków pobranych po tej dacie. Dlatego zapewne organ odwoławczy szukał rozwiązania w sięgnięciu do przepisów art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 Kpa, wymieniając dwie spośród ośmiu przyczyn wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Próba ta jednak okazała się nieudana. Po pierwsze - w wyniku wznowienia postępowania organ, gdy stwierdzi istnienie podstaw z art. 145 par. 1 Kpa, może uchylić decyzję dotychczasową /o przyznaniu prawa do zasiłku/ i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy /tj. odmawiającą przyznania prawa do zasiłku/, nie zaś orzekającą w innej sprawie, a mianowicie o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Po drugie - decyzję przewidzianą w art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa wydaje się po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 par. 2 Kpa, a podstawą takiego postępowania jest zawsze postanowienie o wznowieniu postępowania /art. 149par. 1 Kpa/. Bez wydania takiego postanowienia nie może skutecznie toczyć się postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, nie mogą zatem zostać prawidłowo podjęte decyzje, o których mowa w art. 151 Kpa. Po trzecie wreszcie - organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest w zasadzie organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie przepisy o wznowieniu postępowania jako podstawę decyzji powołał dopiero organ odwoławczy, orzekając w innej sprawie niż zakończona decyzją ostateczną o przyznaniu prawa do zasiłku i bez wcześniejszego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Podstawa prawna zaskarżonej decyzji nie tylko nie została wyjaśniona w jej pisemnych motywach, ale jest także oczywiście wadliwa, albowiem w okolicznościach tej sprawy przepisy art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 Kpa nie mogą być oparciem dla decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Podstawowe zagadnienia prawne występujące w sprawie zostały już wyjaśnione w orzecznictwie NSA, w którym podkreślono, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przez bezrobotnego ustanowiony został dopiero w art. 23 ustawy z dnia 16 października 1991 r., a przepis ten nie ma zastosowania do świadczeń przyznanych i wypłaconych przed dniem 1 grudnia 1991 r. Jedynie właściwą drogą dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń przed tą datą jest droga procesu cywilnego na zasadzie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. Warunkiem zwrotu tego świadczenia jako nienależnego jest wcześniejsze stwierdzenie nieważności bądź uchylenie przyznającej je decyzji administracyjnej. Jeżeli zaś przyznanie zasiłku spowodowane zostało nieprawdziwym oświadczeniem bezrobotnego, to uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku powinno nastąpić z zastosowaniem przepisów o wznowieniu postępowania /patrz wyrok NSA z dnia 6 marca 1992 r. SA/Wr 211/92/. W tym trybie wszakże nie wydaje się decyzji nakładającej na bezrobotnego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Niezrozumiała jest ta część zaskarżonej decyzji, w której postanawia się utrzymywać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną "w zakresie wygaśnięcia prawa do zasiłku z dniem 6 lutego 1992 r.", skoro niewątpliwie decyzja organu I instancji nie zawiera takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może przecież utrzymywać w mocy lub w inny sposób orzekać co do tego, czego nie rozstrzygnął organ I instancji. Zasadnicze wątpliwości wzbudza także zastosowanie w sprawie przepisu art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r., według którego rejonowy urząd pracy na wniosek bezrobotnego może odroczyć zwrot nienależnie pobranego świadczenia na okres nie dłuższy niż 2 lata oraz w porozumieniu z właściwym ośrodkiem pomocy społecznej w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych szczególnie trudną sytuacją materialną, rodzinną lub losową bezrobotnego, odstąpić od żądania zwrotu tego świadczenia. Jako zbyt daleko idące należy ocenić wypowiedziane w skardze oczekiwania, według których to organy zatrudnienia powinny wykazać, że sytuacja bezrobotnego wnoszącego o zastosowanie powyższego przepisu nie jest wyjątkowa i uzasadniona szczególnymi warunkami. To prawda, że w judykaturze i literaturze stawiane są decyzjom uznaniowym wyższe wymagania co do wnikliwości uzasadnienia, a nawet formułowane jest "domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia". Dotyczy to wszakże tzw. pełnego uznania, zaznaczonego zazwyczaj przez prawodawcę wyrażeniem modalnym "może", bez dalszego precyzowania kryteriów skorzystania z owej "możności". Zasada ta podlega natomiast modyfikacji w przypadku uznania ograniczonego w taki sposób, w jaki uczyniono to w treści omawianego przepisu. Odmienna bowiem, niejako "odwrócona" jest sama konstrukcja kompetencji organu orzekającego: "może" wprawdzie uwzględnić wniosek bezrobotnego, ale tylko "w wyjątkowych przypadkach", gdy przemawia za tym "szczególnie trudna sytuacja materialna, rodzinna lub losowa bezrobotnego". Przepis prawa materialnego, ustanawiając kompetencję organu do uznaniowego przyznania stronie uprawnienia, uzależnia możność wykorzystania tej kompetencji od powstania określonych w nim przesłanek. W świetle art. 23 ust. 1 ustawy zwrot nienależnie pobranego świadczenia jest regułą. Warunki uzasadniające wyjątkowe odstąpienie od tej reguły muszą być przestrzegane i interpretowane w sposób ścisły. A zatem wbrew odmiennym sugestiom skargi - to bezrobotny musi przedstawić dowody wskazujące na wyjątkowość przypadku oraz istnienie szczególnie trudnej sytuacji materialnej, rodzinnej i losowej, natomiast rzeczą organu zatrudnienia jest dokonanie oceny owych dowodów i przedstawienie jej w motywach decyzji. Zdaniem bowiem składu sądzącego, załatwienie wniosku bezrobotnego o odroczenie bądź odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej, która może być wydana odrębnie /później/ lub łącznie z decyzją uznającą wypłacone świadczenie za nienależnie pobrane i zobowiązującą do jego zwrotu - ale zawsze przez ten organ, tj. rejonowy urząd pracy. Właściwość tego organu do orzekania w omawianej sprawie wynika wprost z jednoznacznej w tej mierze treści przepisu art. 23 ust. 4 ustawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie zawarty w odwołaniu Wandy K. wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie został rozpatrzony przez organ I instancji, lecz jedynie przez organ odwoławczy, który zresztą swej odmowy nie zamieścił w "osnowie" decyzji, lecz jedynie w jej uzasadnieniu. W ten sposób dokonał niedopuszczalnego przemieszczenia elementów decyzji /art. 107 par. 1 Kpa/, naruszył właściwość funkcjonalną organów do załatwienia tej sprawy /art. 19 Kpa/ oraz pozbawił stronę jednej instancji administracyjnej /art. 15 Kpa/, ograniczając jej gwarancje procesowe. W świetle tego, co powiedziano, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów o postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy i w myśl art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa należało orzec jak w sentencji.