SA/Wr 824/92

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Michała O. na decyzję Wojewody W-kiego z dnia 24 kwietnia 1992 r. w przedmiocie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody W-kiego kwotę pięćdziesiąt tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Michał O. i Ireneusz B. dokonali w dniu 14 września 1990 r. zgłoszenia działalności gospodarczej w zakresie importu i eksportu, sprzedaży hurtowej i detalicznej artykułów przemysłowych i spożywczych, konfekcjonowania wyrobów, a także pośrednictwa handlowego i produkcji, w tym zwłaszcza opakowań. Jak wynika z zaświadczenia, w tym samym dniu dokonano wnioskowanego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem 25147 /HG-II-7530/1664/90/. Jako podmiot działalności wpisano: "Ob. Michał O., Ob. Ireneusz B. ", jako przedmiot zaś wymieniono zgłoszone dziedziny działalności gospodarczej. Z inicjatywy strony wpis ten podlegał kolejnym modyfikacjom, dotyczącym zarówno podmiotu, jak i przedmiotu działalności gospodarczej. Tak więc w dniu 4 lipca 1991 r. wystawiono zaświadczenie /HG-II-7530/1742/91/, w którym jako podmiot gospodarczy wymieniono Michała O. i Ireneusza B., opuszczając wyraz "Jim", natomiast dotychczasowy przedmiot działalności gospodarczej poprzedzony został treścią: "IM INDUSTRY AND TRADE CORPORATION" z dodaniem literek: "s.c.". Z kolei według zaświadczenia wystawionego w dniu 16 grudnia 1991 r. /HG-II-7530/2841/91/ podmiot działalności gospodarczej przybrał postać: "IM INDUSTRY AND TRADE CORPORATION S.C. O. MICHAŁ UL. K. G. 9/4 W-W B. IRENEUSZ UL. Ł. 11/3 W-W". W tekście dotyczącym przedmiotu działalności gospodarczej, po zwrocie: "w tym produkcji opakowań", dodano: "w zakresie nie wymagającym koncesji". W dniu 11 marca 1992 r. został złożony kolejny wniosek o wprowadzenie zmian w oznaczeniu podmiotu gospodarczego i ustalenie szerszego zakresu przedmiotowego. Wnioskodawca domagał się dokonania w części oznaczającej podmiot wpisu: "IM INDUSTRY AND TRADE CORPORATION" Michał O.", natomiast w części określającej przedmiot działalności -uzupełnienia obejmującego handel obwoźny, produkcję artykułów spożywczych i przemysłowych, prowadzenie marketingu, konsulting oraz doradztwo prawno-ekonomiczne, prywatyzację przedsiębiorstw, przekształcenia własnościowe, wycenę majątku, kontrolę wewnętrzną, handel nieruchomościami, wynajem i pośrednictwo w tym zakresie, usługi materialne i niematerialne, a także tworzenie i prowadzenie filii i oddziałów. Z akt sprawy wynika też, że w dniu 11 marca 1992 r. dostarczono do Wydziału Inicjatyw Gospodarczych Urzędu Miejskiego w W. umowę rozwiązania z dniem 31 grudnia 1991 r. spółki cywilnej, zawartej pomiędzy Michałem O. i Ireneuszem B. dnia 14 września 1990 r., z zaznaczeniem, iż firma określona we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w języku angielskim działa nadal jako własność Michała O. Wszczęte tym wnioskiem postępowanie administracyjne zakończone zostało wydaniem przez Prezydenta Miasta W. w dniu 11 marca 1992 r. decyzji nr HG-II-7530/680/92 o wykreśleniu, z dniem jej wydania, z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego dnia 14 września 1990 r. pod numerem 25147. Jako materialnoprawna podstawę tego rozstrzygnięcia wskazano art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że powodem wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej było przedstawienie umowy rozwiązania z dniem 31 grudnia 1991 r. spółki cywilnej, zawartej pomiędzy Michałem O. i Ireneuszem B. Pod zarzutem rażącego naruszenia prawa, to jest przepisów art. 19 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy oraz art. 61 par. 1 Kpa, Michał O. Domagał się w odwołaniu od tej decyzji stwierdzenia jej nieważności oraz orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy we własnym zakresie w trybie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu dowodził, że wskazany przepis prawa materialnego nie przewiduje wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej w następstwie wniosku "o zmianę działalności", gdyż żadna z przesłanek w nim wymienionych nie dotyczy stanu faktycznego przedstawionego organowi. Rażącego naruszenia art. 61 par. 1 Kpa zaś strona upatrywała w rozstrzygnięciu sprawy nie będącej treścią żądania; dodała, iż w tych okolicznościach organ nie mógł z urzędu prowadzić innej sprawy, pozostawiając bez rozpoznania jej wniosek. Wojewoda W-ki decyzją z dnia 24 kwietnia 1992 r. nr RG-IV-6476/37/92 utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W wywodach ujawniających przesłanki tego rozstrzygnięcia wskazano na fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę cywilną. Oznaczało to, że podmiotem gospodarczym nie byli wspólnicy jako osoby fizyczne, lecz dwuosobowa w tym wypadku spółka. Wprawdzie - jak przyznaje organ - Michał O. złożył wniosek o zmianę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, jednakże dołączając do tego wniosku umowę rozwiązania spółki, dowiódł, iż przestała ona istnieć, co oznaczało zaprzestanie przez wnioskodawcę prowadzenia działalności gospodarczej. W dalszych wywodach organ odwoławczy wyjaśnił Michałowi O., że każdy ze wspólników może zrezygnować z uczestnictwa w spółce bez zgody drugiego, co jednak nie wyłącza prowadzenia działalności gospodarczej pod warunkiem odrębnego, ponownego zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Zgłoszenie takie, jak należało rozumieć, wszczyna kolejne postępowanie administracyjne, prowadzące do uzyskania nowego wpisu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Michał O. domagał się uchylenia powyższej decyzji, podnosząc przy tym fakt kontynuowania działalności gospodarczej przez "firmę" bez żadnych przerw. Domagał się też rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem, czyli wprowadzenia zmian we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, oraz przeczył, jakoby organ był z urzędu upoważniony do wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej z przyczyn wymienionych w art. 19 ust. 1 pkt 1 cytowanej w decyzji ustawy o działalności gospodarczej. W odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi, eksponując konieczność wykreślenia z ewidencji dokonanego do niej wpisu z powodu zaprzestania działalności gospodarczej przez spółkę. Organ odwoławczy powoływał się przy tym na swą dobrą wolę, gdyż wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zarejestrowania działalności Michała P. Jego zakończenie uzależnione było od uiszczenia przez stronę stosownej opłaty skarbowej, lecz wobec powstałego sporu załatwienie sprawy w tym trybie okazało się niemożliwe. Jak wywodził dalej organ, następny wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanie się możliwy dopiero po złożeniu odrębnego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 61 par. 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O trybie wszczynania postępowania administracyjnego na ogół stanowią przepisy prawa materialnego. Dopiero w razie braku norm regulujących wprost tę kwestię zachodzi konieczność jej rozstrzygnięcia w drodze interpretacji przepisów normujących daną materię. Przyjmuje się zazwyczaj, iż przyznanie uprawnień następować będzie na wniosek strony, gdyż wiąże się to z jej wolą ich posiadania, natomiast nakładanie obowiązków następować będzie na podstawie orzeczenia wydanego wskutek postępowania wszczętego z urzędu, gdyż wiąże się ono zwykle z ograniczeniem swobód strony. Podobny schemat interpretacyjny odnosić się będzie do rezygnacji z uprawnień oraz ich odebrania. Jest jednak oczywiste, że ani przyznanie uprawnień, ani ich odebranie nie może następować w razie całkowitego braku choćby ogólnych lub niejasnych unormowań, umieszczonych w akcie prawnym regulującym daną dziedzinę prawa materialnego. Przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ zawierają wiele postanowień regulujących uprawnienia i obowiązki podmiotów podejmujących na jej podstawie działalność gospodarczą. Jak to wykazuje niniejsza sprawa, niektóre z nich wymagają głębszego zastanowienia się nad intencją ustawodawcy i celami oraz zadaniami samego aktu prawnego. Sięgnąć przy tym należy do art. 6 Konstytucji RP, który głosi, że "Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności; ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie". Oznacza to, że każdej osobie gwarantuje się brak przeszkód prawnych w wykonywaniu działalności gospodarczej i zarazem ochronę swobody wyboru rodzaju działalności gospodarczej. (...) Owa konstytucyjna reguła swobody działalności gospodarczej doznaje wsparcia już w art. I powołanej ustawy o działalności gospodarczej. Stanowi on przecież, że podejmowanie i prowadzenie tej działalności jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach. Przyjęcie takiego założenia sprawia, że system postanowień ustawy o działalności gospodarczej zawiera uregulowania przede wszystkim preferujące ową swobodę działania podmiotu gospodarczego, a na pewno dalekie od jej ograniczania. Jednocześnie formułowanym w ustawie obowiązkom często nie towarzyszą rozwiązania na wypadek ich niedopełnienia lub poniechania. Z przepisów ogólnych ustawy, zwłaszcza zaś z przepisów jej rozdziału drugiego, nie wynika na przykład możliwość sprawowania przez organ ewidencyjny nadzoru i kontroli nad podmiotami gospodarczymi objętymi ewidencją. świadczy o tym brak w ustawie określenia granic oraz środków nadzoru i kontroli, które miałby wykonywać organ ewidencyjny. Ustawodawca nałożył na organ ewidencyjny wyłącznie obowiązek prowadzenia ewidencji działalności gospodarczej. Wszelkie czynności podejmowane przez ten organ są związane jedynie z wykonywaniem tego zadania. Konsekwentnie realizując zasadę swobody działalności gospodarczej, ustawodawca unikał jakichkolwiek rozwiązań mogących ją krępować. Dlatego organ ewidencyjny nie został upoważniony na przykład do kontroli legalności działania podmiotów gospodarczych objętych ewidencją. Zgodnie zatem z dyspozycją na przykład art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy organ ewidencyjny dokonuje wyłącznie czynności o charakterze materialno-technicznym. Taką czynnością jest też dokonanie zmian we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, co zresztą wprost wynika z treści art. 18 /zdanie drugie/ tej ustawy. (...) W tych okolicznościach postępowanie administracyjne w większości wypadków będzie wszczynane na żądanie strony, a działanie organu ewidencyjnego z urzędu będzie rzadkością ściśle reglamentową, czyli znajdującą wyraźną podstawę w przepisie prawa. Wynikający z art. 8 omawianej ustawy obowiązek zgłoszenia do ewidencji /poza przypadkami wymienionymi w art. 9-11/ podjęcia działalności gospodarczej przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej stwarza po stronie organu ewidencyjnego obowiązek /art. 15 ust. 1 tej ustawy/ dokonania wpisu do ewidencji "stosownie do zgłoszenia". Natomiast obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu przez podmiot gospodarczy, w oznaczonym czasie, wszelkich zmian stanu faktycznego i prawnego powstałych po wpisie do ewidencji /art. 18 powyższej ustawy/ stwarza również na zasadzie art. 15 ust. 1 tej ustawy po stronie organu ewidencyjnego obowiązek wprowadzenia ich do ewidencji przez zmianę wpisu lub wydania decyzji o odmowie zmiany wpisu stosownie do art. 17 ustawy. (...) W razie niedopełnienia przedstawionych wyżej obowiązków przez organ ewidencyjny strona ma możliwość stosowania środków przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego /co wynika z art. 13 powyższej ustawy/, a wśród nich zastosowania art. 37 par. 1 Kpa i domagania się zastosowania art. 38 Kpa. Żądanie podmiotu gospodarczego, stanowiące wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 18 omawianej ustawy, wszczyna postępowanie administracyjne na zasadzie art. 61 par. 1 Kpa. Postępowanie takie kończy się wprowadzeniem do ewidencji działalności gospodarczej zgłoszonych zmian w myśl art. 15 ust. 1 tej ustawy i wydaniem zaświadczenia /art. 218 Kpa/ lub wydaniem decyzji odmawiającej dokonania żądanych zmian w myśl cytowanego już art. 17 ustawy. Załatwienie sprawy powinno być poprzedzone oceną zgłaszanych zmian z punktu widzenia potrzeb ewidencyjnych w rozumieniu art. 16 ust. 1 tej ustawy. (...) Rozpatrując sprawę wszczętą wskutek wykonania obowiązku wynikającego z art. 18 omawianej ustawy, organ ewidencyjny będzie obowiązany do wydania orzeczenia w trybie jej art. 17, jeżeli zgłoszone zmiany nie będą dotyczyły danych wymienionych w jej art. 16 ust. 1, będą powodowały naruszenie unormowań art. 2, będą się odnosiły do sytuacji uregulowanych w art. 9, art. 10 i art. 11, a także jeżeli zgłoszone zmiany będą zmierzały do prowadzenia działalności prawnie zabronionej. Michał O. - jak to wynika z akt sprawy i nie jest sporne - domagał się wprowadzenia do ewidencji działalności gospodarczej zmian korygujących wpis dotyczący oznaczenia podmiotu gospodarczego oraz poszerzenia zakresu przedmiotowego działalności gospodarczej. Z tych samych akt wynika, że organ nie dokonał czynności materialno-technicznej polegającej na wpisaniu proponowanych zmian do ewidencji, jak tego wymagał art. 15 ust. 1 omawianej ustawy, ani też nie wydał decyzji odmownej /art. 17/. Z wymienionych dokumentów wynika ponadto, iż organ ewidencyjny nie prowadził badań mających na celu ustalenie, czy ujawniony stan faktyczny odpowiada wymaganiom art. 18 tej ustawy. Przytoczone spostrzeżenia świadczą o prowadzeniu postępowania administracyjnego wbrew postanowieniom art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Z unormowań art. 18 powyższej ustawy o działalności gospodarczej należy wyprowadzić wniosek, iż bez zgłoszenia przez podmiot gospodarczy zmian organ ewidencyjny nie może podejmować żadnych czynności /ani materialno-technicznych, ani proceduralnych/, zmierzających do wprowadzenia w ewidencji ujawnionych lub zamierzonych zmian. Oznacza to w konsekwencji, że postępowanie administracyjne może być wszczęte w tym wypadku wyłącznie na żądanie strony. W rozpatrywanej sprawie żądanie takie zostało zgłoszone, lecz sprawa nie została załatwiona zgodnie z przytoczonymi przepisami prawa. Organ ewidencyjny załatwił jakąś inną sprawę, wydając decyzję na innej podstawie materialnoprawnej, a więc zawierającą też inne rozstrzygnięcie niż to, które w związku z żądaniem strony było prawnie dopuszczalne. Stosując dyspozycję art. 19 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy w odpowiedzi na żądanie strony, organ ewidencyjny naruszył przepisy prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie do określonego tym żądaniem stanu faktycznego. Nastąpiło przy tym naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 i art. 17 w związku z art. 18 tej ustawy, gdyż art. 18 i art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostają ze sobą w żadnym związku przedmiotowym ani też nie wynika z nich, iż pierwszy stanowi hipotezę, a drugi dyspozycję jednej normy prawnej. Odmowa wpisania do ewidencji zgłoszonych zmian nie może przybrać postaci decyzji orzekającej o wykreśleniu wpisu do ewidencji, a więc rozstrzygającej o zaprzestaniu działalności przez podmiot gospodarczy. Z art. 19 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wynika wprost, że wykreślenie wpisu do ewidencji musi być poprzedzone zaprzestaniem działalności gospodarczej. (...) Dokonywanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega żadnym prawnym ograniczeniom, poza koniecznością rejestrowania danych odpowiadających stanowi faktycznemu i zgodnych z wymaganiami ustawy /art. 16 ust. 1/. Wykonywanie tego obowiązku przez stronę nie może prowadzić do uniemożliwienia działalności gospodarczej już zarejestrowanej, do wykonywania jej w sprzeczności z wpisem do ewidencji lub nakładania na zarejestrowany podmiot gospodarczy obowiązku ponownego występowania o wpis, jeżeli działalność jest prowadzona przez cały czas. (...) Powyższe wywody prowadziły do wniosku, że zaskarżoną decyzję, podobnie jak decyzję ją poprzedzającą, jako naruszające przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na istotę rozstrzygnięcia, należało uchylić stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa, zasądzając przy tym koszty w myśl art. 208 Kpa.