U 3/96

Paragraf 3 pkt 1 uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych z dnia 15 lutego 1996 r. w sprawie stosowania art. 87 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /uchwała nie publikowana/ jest niezgodny z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, przez to, że stanowi normę prawną wydaną bez upoważnienia ustawy, co narusza zasadę państwa prawnego i wynikające z niej zasady legalności i praworządności. 1. Przede wszystkim wymaga rozstrzygnięcia czy zaskarżona uchwała KPW Nr 74 z dnia 15 lutego 1996 r. podlega kognicji Trybunału, czy też pozbawiona jest przymiotów istotnych dla aktu prawotwórczego i w konsekwencji nie może stanowić przedmiotu rozpoznania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./, Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności z Konstytucją lub aktami ustawodawczymi - innych niż wymienione w pkt 1 aktów normatywnych /aktów ustanawiających normy prawne/ wydawanych przez Prezydenta, naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne naczelne i centralne organy państwowe. Już w orzeczeniu z dnia 7 czerwca 1989 r. /U 15/88/ Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni pojęcia akt normatywny, stwierdzając za W. Zakrzewskim, że "za akt prawotwórczy należy (...) uznać każdy taki akt, który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna jego ustanowienia, jaki jest jego zasięg przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania". W uzasadnieniu tego samego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że "na takie rozumienie aktu normatywnego wpływa przede wszystkim praktyka prawotwórcza, ukształtowana w ramach tzw. otwartego systemu aktów normatywnych. Nie liczące się z praktyką arbitralne, pojęciowe zawężanie zasięgu aktów normatywnych do aktów ustawodawczych oraz wydawanych na ich podstawie i dla ich wykonania aktów podustawowych, pozostawiałoby pokaźną ilość aktów prawotwórczych poza kontrolą ich legalności" /U 15/88 - OTK 1989 poz. 10/. Ta wypowiedź TK wskazuje na pewne charakterystyczne elementy, które w ocenie TK tworzą akt normatywny. Do tych elementów TK nawiązuje w swym późniejszym orzecznictwie odnoszącym się do pojęcia aktu normatywnego. Te elementy to z jednej strony charakter norm wyrażonych w akcie normatywnym, z drugiej zaś szeroki krąg desygnatów, podyktowany między innymi postulatem maksymalnie szerokiego zakresu kontroli różnego rodzaju aktów prawnych z punktu widzenia ich legalności. Ten drugi element wskazuje jednoznacznie na znaczenie jakie TK przywiązuje do zasady legalności działania wszelkich organów państwowych, powiązanej z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Już po transformacji ustrojowej, w orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1992 r. /U 6/92/ TK stwierdził, że pod pojęciem aktu normatywnego rozumieć należy każdy akt ustanawiający normy prawne, a więc normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, przy czym forma aktu oraz podstawa prawna czy legalność ustanowienia aktu nie mają decydującego znaczenia /OTK 1992 cz. I poz. 8/. Zasadniczą przesłanką kwalifikacji aktu organu jako aktu normatywnego, jest jego treść. W 1994 r. w postanowieniu z dnia 6 grudnia 1994 r. /U 5/94/ Trybunał Konstytucyjny uznał, że przyjęty w przepisach konstytucyjnych i w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym model kontroli konstytucyjności ma ograniczony charakter, zawężony jedynie do kontroli aktów normatywnych naczelnych i centralnych organów państwa /OTK 1994 cz. II poz. 41/. Zarazem wyraził pogląd, iż kompetencje TK nie obejmują tych aktów organów państwa, które mają postać aktów indywidualnych, gdzie adresat został określony w sposób indywidualny i jego sposób zachowania nie został wyznaczony abstrakcyjnie. Można przeto stwierdzić, że przyjęte w orzecznictwie TK rozumienie pojęcia akt normatywny uznaje za konieczne cechy norm prawnych i zarazem cechy pozwalające odróżnić te normy od innych reguł społecznych, generalny i jednocześnie abstrakcyjny charakter tych norm. Cecha generalności związana jest z tym elementem normy prawnej, który dotyczy sposobu określenia jej adresatów. Generalny będzie taki akt, w którym zarówno adresat jak i okoliczności zastosowania normy określone zostaną rodzajowo nie zaś indywidualnie. Dodać jeszcze wypada, iż o generalnym charakterze normy przesądza sposób określenia adresatów, a nie sposób określenia tych podmiotów, w stosunku do których norma wyznacza jej adresatom obowiązki /por. Z. Ziembiński: Akt normatywny czy akt prawotwórczy, Państwo i Prawo 1993 nr 11-12 str. 97/. Adresat powinien być zatem określony jako element klasy podmiotów wyodrębnionych ze względu na określoną cechę lub cechy. Abstrakcyjność natomiast dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie się adresata. Jak stwierdził TK w postanowieniu z dnie 6 grudnia 1994 r. /U 5/94 - OTK 1994 cz. II poz. 41/ przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność, to, że nie ulega umorzeniu czy skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie. Zatem według TK uznanie jakiegoś aktu za normatywny uzależnione jest przede wszystkim od charakteru norm zawartych w tym akcie /por. W. Gromski: W sprawie pojmowania aktu normatywnego przez Trybunał Konstytucyjny, Acta Universitatis Vratislaviensis, No 1772, Prawo CCXLIV, str. 48 i następne/. Konsekwencją takiego rozumienia aktu normatywnego jest uznanie, że o statusie tego aktu nie decydują ani przesłanki związane z jego podstawą prawną: jej istnieniem, brakiem lub wadliwością, ani istnienie po stronie określonego organu kompetencji do jego wydania, ani też zachowanie w procesie stanowienia określonej procedury. Nie można przeto w oparciu o te przesłanki przydać jakiemuś aktowi charakteru normatywnego lub odmówić przyznania takiego charakteru. Przesłanki te, nie wpływając na charakter samego aktu, decydować mogą o mocy obowiązującej takiego aktu lub jej braku, czy przesądzeniu o jego legalności bądź nielegalności. 2. Przechodząc do oceny charakteru par. 3 ust. 1 uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych z dnia 15 lutego 1996 r. w sprawie stosowania art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podnieść trzeba że z punktu widzenia formy odpowiada ona formule stosowanej w przypadku normatywnych aktów podustawowych. Uchwała została opatrzona nazwą z zasady związaną z aktami normatywnymi, tytułem, określony został podmiot wydający ten akt, data jego uchwalenia oraz wejścia w życie. Zastosowany w uchwale techniczno-redakcyjny sposób budowy aktu, jego struktura oraz kształt tekstu /paragrafów i punktów/ mogą wskazywać na jego charakter normatywny. Z samej nazwy czy struktury aktu nie wynika wprawdzie jego normatywny charakter, ale mogą one stanowić kryterium pomocnicze, stosowane obok podstawowego kryterium związanego z charakterem norm zawartych w danym akcie. Struktura zaskarżonej uchwały także przypomina akty normatywne, tzn. akty wyrażające generalne i abstrakcyjne normy. Istotna z punktu widzenia określenia charakteru zaskarżonego przepisu uchwały Nr 74 KPW jest również jej preambuła. Brzmi ona: "W związku z wątpliwościami odnośnie stosowania art. 87 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych uchwala się, co następuje:". Zdanie to w stanowisku Prokuratora Generalnego powiązane z tytułem uchwały, stanowi jeden z podstawowych argumentów przemawiających za niesamodzielnym charakterem tego aktu, co z kolei prowadzi do wyrażenia poglądu, iż pełne zrozumienie treści poszczególnych postanowień uchwały jest "możliwe tylko w kontekście powołanych przez nią przepisów ustawy". Zatem, według Prokuratora Generalnego, tytuł uchwały, brak określonego wprost adresata oraz brzmienie poszczególnych jej postanowień, nie dających się odczytać w oderwaniu od powołanych w tytule przepisów ustawy, przesądzają o tym, iż uchwałę należy uznać za utworzony na wewnętrzne potrzeby KPW komentarz do ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Trybunał Konstytucyjny w istocie podziela stanowisko Prokuratora Generalnego o niesamodzielnym charakterze uchwały. Akt ten nie tylko poprzez nadany mu tytuł, lecz także przez merytoryczne postanowienia zawarte także w par. 3 pkt 1, nawiązuje do treści przepisów art. 87 i art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Poszczególne postanowienia uchwały stają się w pełni zrozumiałe przez odwołanie się do treści przepisów ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, do których nawiązuje uchwała. Obie te cechy nie mają jednakże znaczenia w kwestii określenia charakteru przepisu par. 3 ust. 1 uchwały, zwłaszcza zaś dla przyjęcia lub odrzucenia jego normatywnego charakteru. O tym bowiem decyduje zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, charakterystyka dających się wyprowadzić z treści poszczególnych jednostek tekstu danego aktu /przepisów/ struktur normatywnych, a konkretnie możliwość przyznania im charakteru norm generalno-abstrakcyjnych, nie zaś samodzielność lub niesamodzielność danego aktu. W odniesieniu do kwestii samodzielności wypada tylko podnieść, iż wiele rozporządzeń wykonawczych, wydawanych przez odpowiednie organy administracji na podstawie delegacji ustawowej, także nie może zostać uznane za samodzielne w tym sensie, iż zawarte w nich postanowienia winny być interpretowane w kontekście odpowiednich przepisów ustawy zawierającej także normę delegacyjną. O wiele istotniejszy problem stanowi niewątpliwie kwestia adresata zaskarżonego przepisu. Prokurator Generalny stwierdził, iż sama uchwała nie określa adresatów, do których jest skierowana. Tym samym powstaje uzasadniona wątpliwość czy za adresatów uznać należy podmioty wymienione w art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, czy też adresatem tej uchwały jest jedynie Komisja Papierów Wartościowych. Zasadnicze znaczenie dla kwestii adresata par. 3 ust. 1 uchwały zdaje się mieć jej tytuł. Otóż nawet bez szczegółowej analizy treści tego przepisu można stwierdzić, iż jest związany z określonym w art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, obowiązkiem ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę pozostałych akcji w spółce. Stanowi dokonane przez KPW wyjaśnienie wątpliwości występujących w związku ze stosowaniem art. 87 ustawy, co sugeruje sam tytuł uchwały. W związku z powyższymi uwagami Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż adresatem poszczególnych postanowień uchwały są te same podmioty, które stanowią adresatów normy zawartej w przepisie art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Sposób zastosowanej w uchwale techniki legislacyjnej /redakcyjnej/, a mianowicie odwołanie się w tytule do konkretnego przepisu ustawy o publicznym obrocie i nawiązanie do istniejących wątpliwości interpretacyjnych jakie stwarza ten przepis, jednoznacznie wskazuje na adresata uchwały. Co więcej treść postanowień uchwały nabiera normatywnego znaczenia dopiero przy łącznym odczytaniu z art. 87 i 88 ustawy. Wskazuje to wyraźnie na adresatów tych postanowień, którymi są, co wynika jednoznacznie z tytułu uchwały i treści par. 3 ust. 1, adresaci normy z art. 87. Adresatami normy z art. 87 są z pewnością: akcjonariusze w jednej spółce, Komisja Papierów Wartościowych, maklerzy, bez pośrednictwa których nie może dojść do publicznego obrotu papierami wartościowymi oraz nabywcy akcji. Z problemem określenia adresatów postanowień uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych łączy się kwestia mocy wiążącej tej uchwały. Przepisy art. 87 i art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, a zatem także postanowienia zaskarżonej uchwały KPW, dotykają interesów akcjonariuszy, Skarbu Państwa, spółek publicznych, maklerów, wreszcie samej Komisji Papierów Wartościowych. Rozważenia wymaga natomiast kwestia czy postanowienia uchwały wiążą wszystkich adresatów, czy jedynie część z nich, czy też nie mają mocy wiążącej w stosunku do żadnego z podmiotów będących adresatami norm z art. 87 i art. 88 ustawy, a tym samym adresatami norm zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem TK nie budzi wątpliwości, że treść par. 3 pkt 1 uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych wiąże samą Komisję Papierów Wartościowych. Zatem, nawet gdyby tylko Komisja była jego adresatem, to przecież przepis ten jest adresowany do każdego składu Komisji Papierów Wartościowych, opisanej przy pomocy nazwy generalnej /por. Z. Ziembiński: Akt normatywny (...) op. cit., str. 97/. Zgodnie z zasadami praworządności i zaufania do organów administracji Komisja Papierów Wartościowych została związana własną interpretacją przepisów ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi dokonaną w uchwale Nr 74. Takie związanie zapewnić ma jednolitość postępowania funkcjonariuszy Komisji Papierów Wartościowych. Co więcej, interpretacja przepisów art. 87 i art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi zgodna z brzmieniem odpowiednich postanowień uchwały Nr 74 KPW przez wszystkie składy Komisji była jednym z celów wydania tego aktu, co przyznaje zarówno sama Komisja Papierów Wartościowych, jak i stwierdzają autorzy dwóch opinii prawnych w niniejszej sprawie, sporządzonych na wniosek KPW /por. M. Kępiński: Opinia, str. 2; S. Sołtysiński: Opinia, str. 3/. Zgodnie z powszechnie utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem adresaci urzędowych wyjaśnień mogą postępować zgodnie z ich treścią, działając w zaufaniu do organów administracji /Wyrok NSA V SA 1276-1277/93, OSP 1994 z. 9 poz. 165/. Nie budzi przeto żadnych wątpliwości fakt związania samej Komisji Papierów Wartościowych postanowieniami uchwały, co znajduje oparcie także w ustawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi, która przyznaje Komisji szczególne kompetencje w zakresie sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem reguł uczciwego obrotu oraz zapewnienia sprawowanego funkcjonowania rynku papierów wartościowych /art. 7 par. 1 pkt 1, 2 i 4/. Właśnie z uwagi na określone w ustawie kompetencje KPW, uchwale przydać należy walor tzw. urzędowej wykładni. Uchwała wiąże zatem Komisję i może być ewentualnie podstawą do wydania indywidualnej decyzji /por. M. Kępiński: Opinia, str. 2/. Już to przesądza zdaniem Trybunału o generalnym charakterze adresata normy przepisu par. 3 pkt 1 uchwały. Rozstrzygnięcie drugiego z warunków uznania określonego aktu za normatywny, a mianowicie kwestii abstrakcyjnego lub konkretnego charakteru normy wyrażonej w par. 3 pkt 1 uchwały, musi być poprzedzone ustaleniem, czy zawarty w tym przepisie zapis tekstowy ma charakter normatywny. Innymi słowy czy zawiera on tak skonstruowane jednostki tekstu, z których da się przy pomocy odpowiedniej techniki /wykładni/ wywieść wypowiedź dyrektywalną, której treścią jest określenie powinnego zachowania się jakiegoś podmiotu lub podmiotów, zwanych adresatami tej normy /Z. Ziembiński, M. Zieliński: Dyrektywy i sposób ich wypowiadania, Warszawa 1992 str. 20; zob. też K. Opałek: Z teorii dyrektyw i norm, Warszawa 1974 str. 213/. Konieczne jest przeto ustalenie czy zawarte w par. 3 pkt 1 uchwały postanowienia, niezależnie od tego czy samodzielnie czy w kontekście art. 87 ustawy, mogą być uznane za normy. Brzmienie art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, do którego nawiązuje zaskarżony przepis, nie ma jednoznacznego charakteru, dopuszczając różnorodność interpretacji. W zależności od koncepcji wykładni wybranej przez organ dokonujący interpretacji tego przepisu, kształt normy wywodzonej z art. 87 może być różny. Paragraf 3 pkt 1 uchwały KPW wyklucza stosowanie art. 87 ustawy o obrocie papierami wartościowymi do inwestora strategicznego, gdy obejmuje on akcje nowej emisji podwyższającej kapitał akcyjny spółki, w wykonaniu zawartej ze Skarbem Państwa umowy w procesie prywatyzacji spółek państwowych. Biorąc pod uwagę, że naruszenie obowiązku wezwania przewidzianego w art. 87 ustawy powoduje również sankcje karne z art. 122 ustawy, interpretacja Komisji zawarta w par. 3 pkt 1 uchwały oddziaływuje także na dyspozycję tego przepisu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego postanowienia par. 3 ust. 1 uchwały jednoznacznie przesądzają o określonej, a przecież jednej z możliwych, wykładni przepisów art. 87 i art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Oznacza to, iż jego treść w powiązaniu z art. 87 lub art. 88 ustawy określa pewien sposób zachowania, do którego powinny się stosować podmioty uznane za adresatów norm z art. 87 w sytuacji spełnienia przesłanek aktualizujących normę. Przedstawione uwagi prowadzą do stwierdzenia, iż treść par. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały ma charakter wypowiedzi normatywnej przez dokonanie wykładni ścieśniającej zakres obowiązku określonego w art. 87 ustawy i przesądzenie jednej z możliwych interpretacji tego przepisu. Brzmienie par. 3 pkt 1 uchwały Nr 74 KPW jest zgodne z rezultatem do jakiego prowadzi zastosowanie reguł wykładni funkcjonalnej. Oznacza to, iż par. 3 pkt 1 uchwały przesądza o przyznaniu prymatu wykładni funkcjonalnej w procesie egzegezy przepisów ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, stanowiąc zarazem podstawę do odrzucenia rezultatów płynących z zastosowania wykładni językowej lub systemowej. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak i w literaturze z zakresu teorii prawa powszechnie wyrażany jest pogląd wskazujący na pierwszeństwo językowych reguł interpretacyjnych /A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii (...) po. cit., str. 205/. Dopiero gdy dyrektywy językowe nie pozwalają z danego tekstu wyinterpretować praktycznie jednoznacznej normy postępowania pojawia się możliwość skorzystania z reguł wykładni funkcjonalnej. Treść zaskarżonej uchwały stanowi więc przejaw władczej ingerencji w proces interpretacji tekstu ustawy przez organ nie posiadający do takich działań ustawowych kompetencji. Przy czym przyjęta w uchwale formuła prowadzi do zasadniczo odmiennej, niż wynikająca z zastosowania reguł wykładni językowej, interpretacji odpowiednich przepisów ustawy. Komisja Papierów Wartościowych jako organ stosujący przepisy ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi może samodzielnie interpretować przepisy tego aktu. W żaden sposób, oczywiście poza ogólnymi, powszechnie przyjmowanymi w prawoznawstwie regułami, Komisja Papierów Wartościowych nie jest związana lub ograniczana w wyborze preferencji poszczególnych dyrektyw interpretacyjnych. Z tym tylko, że prawo interpretacji przepisów ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi związane jest w przypadku Komisji Papierów Wartościowych z dokonywaniem tzw. wykładni operacyjnej, a więc wykładni związanej z rozstrzygnięciem w przewidzianej przez ustawę formie konkretnej sprawy. Tymczasem zaskarżona uchwała nie jest rozstrzygnięciem konkretnej sprawy przez KPW lecz generalną wypowiedzią co do preferencji określonego rozumienia przepisów art. 87 i art. 88 ustawy. Stanowi więc sformalizowany i nakierowany na przyszłość wybór określonej formuły interpretacji przepisów ustawy, opartej na dyrektywach wykładni funkcjonalnej z pominięciem dyrektyw językowych i prowadzącej do rozszerzającej interpretacji przepisów, do których się odnosi. Pozostaje do rozważenia kwestia abstrakcyjności postanowień zawartych w uchwale. Norma ma bowiem charakter abstrakcyjny wtedy, gdy wynika z niej obowiązek spełnienia zachowań określonego rodzaju. Przeciwieństwo norm abstrakcyjnych stanowią normy konkretne, nakazujące spełnienie określonego zachowania, po zrealizowaniu którego obowiązek wyznaczony przez daną normę wygasa. Postanowienia par. 3 pkt 1 uchwały precyzują charakter obowiązku ogłoszenia wezwania, określają warunki powstania tego obowiązku i zwolnienia z niego. Postanowienia tego przepisu mają niewątpliwie charakter abstrakcyjny w tym znaczeniu, że określają warunki i zasady wypełniania obowiązku określonego rodzajowo. Jednokrotne zrealizowanie przez akcjonariuszy jakiejś spółki obowiązku wezwania do zgłoszenia nie wpływa w żaden sposób na istnienie, a zwłaszcza wygaśnięcie obowiązku statuowanego przez art. 87 w związku z postanowieniem par. 3 uchwały. Treść uchwały stanowi wszak rodzaj "urzędowej wykładni". W każdym przeto przypadku gdy pojawi się problem interpretacji art. 87 lub art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, znaleźć winny zastosowanie odpowiednie postanowienia zaskarżonej uchwały, wskazujące jedną interpretację. Z ustanowionej w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z wyrażonej w art. 3 zasady legalizmu jednoznacznie wynika, że wszelkie akty normatywne muszą być ustanawiane zgodnie z określoną w przepisach prawa procedurą oraz przez organ posiadający kompetencje do ustanowienia danego rodzaju aktu prawnego. W odniesieniu do aktów rangi podustawowej, a do takich niewątpliwie zaliczony być musi zaskarżony przepis, ogólna reguła stanowi, iż mogą być one ustanawiane wyłącznie na podstawie ustawowego upoważnienia. Takie upoważnienie określać winno z jednej strony podmiot, któremu przyznana została kompetencja do ustanowienia określonego rodzaju aktu prawnego, z drugiej zaś procedurę, która winna być zastosowana przy ustanawianiu aktu. Przepisy rozdziału 2 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi regulują kwestie związane z utworzeniem i funkcjonowaniem Komisji Papierów Wartościowych. Komisja jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach publicznego obrotu papierami wartościowymi, nad którym nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów /art. 6 par. 1 i 2 ustawy/. W żadnym z przepisów tego rozdziału nie mówi się o przyznaniu Komisji Papierów Wartościowych uprawnień do wydawania uchwał w celu wykonania ustawy lub ustaw. Jedynie w art. 11 stwierdza się, że "Organizację Komisji i urzędu oraz sposób podejmowania uchwał określa statut zatwierdzony przez Prezesa Rady Ministrów". Z analizy przepisów rozdziału 2 ustawy, zwłaszcza zaś przepisów art. 9 par. 1 i 2, art. 8a oraz art. 11 jednoznacznie wynika, że pojęcie "uchwała" użyte w art. 11 oznacza techniczny sposób podejmowania przez Komisję Papierów Wartościowych decyzji należących do jej kompetencji. Przez decyzje należące do kompetencji Komisji Papierów Wartościowych rozumieć należy rozstrzygnięcia wydane w indywidualnych sprawach, np. określonych w art. 16 ustawy. Uprawnienie do wydawania aktów wykonawczych /zarządzeń/ posiada tylko przewodniczący Komisji /art. 9 par. 2 ustawy/. Przy czym zgodnie z brzmieniem przepisu statuującego ogólną kompetencję przewodniczącego Komisji do wydawania zarządzeń wykonawczych, korzystanie z niej możliwe jest tylko w przypadkach wskazanych w ustawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi /por. art. 32 par. 1 ustawy dotyczący określenia w drodze zarządzenia szczegółowych zasad prowadzenia przez przedsiębiorstwo maklerskie transakcji i rozliczeń/. Przepisy cytowanej ustawy nie przyznają Komisji Papierów Wartościowych upoważnienia do wydawania uchwał w celu wykonania ustaw. Trybunał Konstytucyjny uważa, iż podstawy do wydawania uchwał przez Komisję Papierów Wartościowych nie można wywieść z przepisów art. 7 par. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Powołane wyżej przepisy ustawy mogą stanowić podstawę dla podejmowanych przez Komisję Papierów Wartościowych działań, których celem jest usprawnianie funkcjonowania rynku papierów wartościowych oraz upowszechnianie wiedzy o zasadach jego funkcjonowania. Nie ma jednak żadnych wątpliwości, że takie działania Komisji nie mogą przybierać postaci wyrażającej się wydawaniem aktów normatywnych. Ustawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi nie zawiera żadnego przepisu przewidującego kompetencję do podejmowania przez Komisję Papierów Wartościowych uchwał zawierających normy abstrakcyjno-generalne. Podstawa, do wydawania takich aktów nie jest również ogólnokompetencyjny przepis par. 1 pkt 3 Statutu Komisji Papierów Wartościowych i Urzędu Papierów Wartościowych. Trybunał Konstytucyjny potwierdza pogląd wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 5 listopada 1986 r. /U 5/86 - OTK 1986 poz. 1/, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczych. Upoważnienie ustawowe podlega bowiem zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych, w drodze np. wykładni celowościowej, jest niedopuszczalne. Natomiast przeprowadzona wyżej analiza par. 3 ust. 1 uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych z dnia 15 lutego 1996 r. wskazuje, że jest ona wypowiedzią o charakterze normatywnym, tzn. zawierającą normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Innymi słowy akt ten nie mieści się w pojęciu uchwał, użytym w art. 11 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Uchwała Nr 74 KPW nie może być także uznana za przejaw działań Komisji Papierów Wartościowych określonych w art. 7 par. 1 pkt 2 i 4 ustawy, polegających na zapewnieniu sprawnego funkcjonowania rynku papierów wartościowych i upowszechniania wiedzy o tym rynku, albowiem te działania nie mogą przybierać formy wydawania aktów stanowiących normy. Skoro brak jest w ustawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi upoważnienia dla Komisji Papierów Wartościowych do wydawania tego typu uchwał, należy stwierdzić, iż zaskarżona regulacja wydana została bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem zasady legalności wyrażonej w art. 3 oraz zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny nie uznał za niezbędne rozważanie zarzutu merytorycznej sprzeczności par. 3 pkt 1 uchwały z art. 87 i art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi.