V SA 1765/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Alwart G. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 8 września 1999 r. (...) w przedmiocie nadania statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej - skargę oddala. Skarżąca, Alwart G., obywatelka Azerbejdżanu, złożyła skargę na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z 8 września 1999 r., (...), utrzymującą w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 stycznia 1999 r., (...), mocą której odmówiono jej nadania statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca podnosi, że przyczyną jej wyjazdu z Azerbejdżanu była wojna o Górny Karabach /1996 r./, kiedy to prześladowano w Azerbejdżanie obywateli pochodzenia ormiańskiego /Skarżąca do nich należy/. Ponieważ w Armenii z kolei uważano ją za Azerkę, nie mogła tam wyjechać. Dlatego też kwestionuje pogląd przyjęty przez organy administracji, jakoby przyczyną jej wyjazdu do Polski były przesłanki ekonomiczne. Skarżąca złożyła wniosek o nadanie statusu uchodźcy w styczniu 1999 r. /przyjechała do Polski w grudniu 1998 r./; poprzednio przebywała w Rosji, gdzie - jak podała w wywiadzie aplikacyjnym (...) - nie miała z czego się utrzymać. W decyzji I instancji odmówiono Skarżącej nadania statusu uchodźcy, eksponując okoliczność, że wniosek o nadanie statusu uchodźcy został przez Skarżąca złożony nie w momencie przybycia do Polski, lecz miesiąc później. To uznano za uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 37 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i czynnik decydujący o nieuwzględnieniu wniosku. Skarżąca wyjaśnia, iż stało się tak dlatego, że dopiero będąc w Polsce dowiedziała się o możliwości ubiegania się o status uchodźcy. Wyjaśnienie to w decyzji organu pierwszej instancji uznano za niewiarygodne, ponieważ "Informacje o Konwencji Genewskiej i przepisach ustawy o cudzoziemcach. W częściach dotyczących statusu uchodźców są ogólnie dostępne, w wielu językach, szczególnie na przejściach granicznych". Jednocześnie jednak, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców nie podzieliła poglądu wyrażonego w decyzji I instancji o decydującym dla negatywnego dla Skarżącej rozstrzygnięciu sprawa, przekroczeniu terminu z art. 37 ustawy o cudzoziemcach, przewidującego powinność złożenia wniosku o przyznanie statusu uchodźcy podczas przekraczania granicy. Rada uznała, że w zakresie przytoczenia podstawy prawnej decyzja ta jest wadliwa. Rzeczywista przyczyną, decydującą o braku podstaw do przyznania Skarżącej statusu uchodźcy jest bowiem wedle zaskarżonej decyzji nie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./, lecz art. 42 tegoż aktu, odsyłający do Konwencji Genewskiej z dnia 28 lipca 1951 r. wraz z protokołem nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r. - oba akty dotyczące statusu uchodźców /Dz.U. 1991 nr 119 poz. 515/, gdzie sformułowano przesłanki materialnoprawne którym musi odpowiadać osoba ubiegająca się o status uchodźcy. Tym zaś przesłankom Skarżąca zdaniem Rady do Spraw Uchodźców nie odpowiada. W ten sposób Rada podzieliła zarzuty Skarżącej sformułowane w jej odwołaniu w stosunku do decyzji I instancji /naruszenie art. 7 i art. 107 par. 3 Kpa/, jednakże uznała, iż naruszenie to /kwalifikowane jako powołanie błędnej prawnej podstawy decyzji/ pozostaje bez wpływu na ocenę istoty sprawy, dokonaną przez organ drugiej instancji, który tej oceny dokonała sama Rada. Tym samym zaskarżona decyzja w swych motywach uznała za trafny zarzut /i polemikę z Skarżącej, co do jego zasadności/ naruszenia art. 37 ustawy o cudzoziemcach. Rada do Spraw Uchodźców stwierdziła zatem, że ani w postępowaniu aplikacyjnym, ani w odwołaniu "wnioskodawczyni nie przytoczyła żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o prześladowaniu jej lub uzasadniały obawę przed prześladowaniem z powodu rasy, religii, przynależności do określonej grupy społecznej lub przekonań politycznych". W skardze natomiast zarzucono, iż ustalenia te mają charakter powierzchowny; podniesiono, iż przyczyną wyjazdu Skarżącej z Azerbejdżanu była wojna o Górny Karabach, a także powtórzono zarzuty odwołania dotyczące konieczności orzekania w sprawie nadania statusu uchodźcy przede wszystkim na podstawie przesłanek materialnoprawnych /art. 42 ustawy o cudzoziemcach/, a nie formalnoprawnych /ze względu na brak złożenia wniosku w momencie przekraczania granicy - art. 37 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach/. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy tylko zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i prawidłowości postępowania prowadzącego do jej wydania, jednakże o tyle tylko, o ile ewentualne nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się z poglądem Rady do Spraw Uchodźców, że bez znaczenia jest powołanie błędnej podstawy prawnej, jeśli tylko rozstrzygnięcie /decyzja/ odpowiada prawu. Sąd podziela także pogląd zaskarżonej decyzji na nietrafność oparcia rozstrzygnięcia pierwszej instancji o prawna podstawę z art. 37 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wpadkowo natomiast zauważa, że nadmierny jest optymizm Rady do Spraw Uchodźców, iż informacja o sposobie uzyskiwania statusu jest ogólnie dostępna na przejściach granicznych. Nie ma wątpliwości, że stosowne informacje i broszury istnieją, jednakowoż zainteresowani muszą się o nie upomnieć, a o tej możliwości nie wiedzą. Polskie służby graniczne, jak to wynika z doniesień medialnych /Dziennik Telewizyjny I Programu TP - 21 luty 2000 r./ nawet w wypadkach ogólnie znanych konfliktów zbrojnych uważają, że informowanie o możliwości złożenia wniosku o uzyskanie statusu uchodźcy nie należy do ich powinności. Dlatego zasługują na wiarę twierdzenia aplikantów, iż nie wiedzą oni o możliwości /i konieczności/ złożenia wniosku o uzyskanie statusu uchodźcy w momencie przekraczania granicy. Trafnie także przyjęła Rada do Spraw Uchodźców, iż jest dopuszczalne dewolutywne rozpatrzenie sprawy przez drugą instancję administracyjną, ponieważ jest ona powołana do kontroli nie tylko zasadności odwołania czy poprawności legalnej decyzji pierwszej instancji, lecz jej zadaniem jest ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. Jednakowoż skoro Rada nie prowadziła - jak to wynika z akt sprawy - postępowania dowodowego w pełnym zakresie, a w szczególności nie przesłuchała Skarżącej, przeto trudno zgodzić się z poglądem, że w ten sposób nastąpiło usanowanie braków postępowania pierwszoinstancyjnego. To ostatnie było bowiem prowadzone pod kątem widzenia niedopełnienia przez Skarżącą powinności wynikających z uchybienia terminowi przewidzianemu w art. 37 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Okoliczności opuszczenia przez Skarżącą Azerbejdżanu /co obecnie, z uwagi na normalizację sytuacji w tym kraju jest mniej istotne/ i realność dla skarżącej zagrożeń wymaganych przez Konwencję Genewską - w razie ewentualnego powrotu do kraju obecnie, nie była przedmiotem dokładnego postępowania dowodowego, ani w pierwszej, ani w drugiej instancji. I z tego punktu widzenia obie decyzje, a właściwie postępowanie w którym zostały wydane, wykazują wadliwości. Trudno bowiem przyjąć, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji, że skoro we wniosku aplikacyjnym i podczas wywiadu nie przytoczyła okoliczności świadczących o prześladowaniu, o którym mówi Konwencja Genewska, ani "nikt z członków rodziny wnioskodawcy nie był prześladowany" - to świadczy to automatycznie o braku przesłanek wymaganych przez Konwencję. Jedyny kontakt osobisty przedstawicieli polskiej administracji ze Skarżącą odbył się w związku ze złożeniem wniosku aplikacyjnego. Protokół ten jest bardzo zwięzły. Przesłuchanie to w ogóle nie jest w jakiś sposób ukierunkowane, prowadzone pod kątem widzenia przesłanek do decydowania na temat statusu uchodźcy; robi wrażenie dokumentu bardzo formalnego i ogólnikowego. W odwołaniu jednocześnie podano, że skarżąca jest obywatelką Armenii i Gruzji, podczas, gdy inne dokumenty mówią, że jest obywatelem Azerbejdżanu narodowości Ormiańskiej. Nie wiadomo, czy to pomyłka, czy kwestia ta ma głębsze znaczenie. W postępowaniu drugiej instancji, które wszak miało naprawić błędy postępowania pierwszej instancji, nie poświęcono uwagi tej nowej konfuzji, być może bez znaczenia, jednakowoż nie przeanalizowanej. Skarżąca podała w postępowaniu aplikacyjnym (...), że przyjechała do Polski razem z synem /Wardan G./ urodzonym w 1981 r., który także złożył wniosek. W aktach administracyjnych brak dalszych danych na ten temat. Dopiero w postępowaniu sądowym doszło do wzajemnego wykorzystania akt obu spraw jako materiału dowodowego. Mimo nagromadzenia wskazanych wyżej uproszczeń postępowania, sąd jest zadania, że zaskarżona decyzja w ostatecznym rezultacie odpowiada prawu. Sąd podziela zdanie organu administracji, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału Skarżąca nie spełnia przesłanek wymaganych dla uchodźcy w rozumieniu Konwencji Genewskiej. W czasie rozprawy Skarżąca nie potrafiła wskazać dokładniej, mimo pytań przejawów prześladowań. Powiedziała wprawdzie, że ona sama była niechętnie traktowana jako chrześcijanka przez społeczność muzułmańską w Azerbejdżanie, podobnie jej syn spotkał się z przykrościami z tego tytułu w szkole, jednakże nie były to prześladowania czy szykany, lecz nieprzyjemności i oznaki niechęci pochodzące od otoczenia, nie od władz. Skarżąca przybyła do Polski z Rosji, po dwóch latach pobytu w tym kraju, nie bezpośrednio z Azerbejdżanu. Polskę odwiedzała już kilkakrotnie wcześniej, przed przyjazdem w 1998 r. W okresie tym konflikt wywołany wojną o Górny Karabach stopniowo wygasał. Upływ czasu minimalizował też ewentualne zagrożenie dla Skarżącej wiążące się z tym konfliktem. Sąd zdaje sobie sprawę, iż obecnie podstawową kwestią jest, czy obecnie, w momencie orzekania sytuacja w Azerbejdżanie jest na tyle ustabilizowana, że - niezależnie od tego, czy przed kilkoma laty, w momencie opuszczania przez Skarżącą jej miejsca zamieszkania, groziło jej niebezpieczeństwo uzasadniające ewentualne nadanie statusu uchodźcy - ewentualny powrót nie wiąże się z takim zagrożeniem. Trafnie na ten aspekt sprawy zwrócono uwagę odpowiedzi na skargę, powołując się na art. 1 C 5 Konwencji Genewskiej. W Polsce rozstrzygnięcie sprawy o nadanie statusu uchodźcy zapada po upływie bardzo długiego czasu od wyjazdu ubiegającego się o ten status z jego kraju. Wynika to po pierwsze z okoliczności, że wszczęcie postępowania następuje nie - jak to zakłada się wedle międzynarodowego standardu - natychmiast przy wjeździe do Polski, lecz czasem po upływie wielu miesięcy czy nawet lat od tej chwili. Po drugie, ubiegający się o status przybywają do Polskie nie z kraju ojczystego, lecz trzeciego, gdzie spędzają pewien czas. Po trzecie wreszcie, postępowanie aplikacyjne w Polsce, zazwyczaj toczy się niespiesznie w sytuacji, gdy w kraju macierzystym aplikującego istnieje sytuacja niestabilna, natomiast znacznie przyspiesza w wówczas, gdy zmierza do zmiany powodującej ustanie najbardziej drastycznych zagrożeń. Nie oceniając od strony aksjologicznej przyczyn i prawidłowości tego rodzaju zmiennej dynamiki postępowania, należy wskazać, że istnienie takiej właśnie dynamiki musi mieć wpływ na ukierunkowanie badania przesłanek uzyskania statusu uchodźcy /treść postępowania dowodowego/ przez organy administracji. Gdy tak, jak w wypadku Skarżącej, zasadniczej zmianie ulega sytuacja w jej macierzystym kraju, wówczas należy skupić się przede wszystkim na ocenie, czy jej okoliczności dotyczące jej osobiście i jej rodziny z punktu widzenia ewentualnego powrotu nie narażą jej na prześladowania. Mniej jest obecnie istotne, jak wyglądała sprawa w momencie wyjazdu Skarżącej z kraju. Decyzja administracyjna pierwszej instancji ten aspekt sprawy pomijała w ogóle; jednak decyzja drugiej instancji go uwypuklała. Także obecnie, w momencie orzekania mimo utrzymującej się w Azerbejdżanie niechęci do Ormian i w Armenii - do Azerów nie notuje się konfliktów podsycanych czy tolerowanych przez tamtejsze władze. Konwencja Genewska umożliwia ochronę uchodźców, ujmowanych w przepisach tej Konwencji rygorystycznie i wąsko. Nie mieszczą się tu ani wypadki poszukiwania możliwości osiedlenia z przyczyn ekonomicznych, ani legalizacja pobytu z przyczyn osobistych /np. założenie rodziny, integracja w społeczności polskiej/. Osiągnięciu tych celów służą inne procedury legalizacyjne, nie zaś postępowanie o nadanie statusu uchodźcy, w którym została wydana zaskarżona decyzja, która musi w tych warunkach być uznana za odpowiadająca prawu, jakkolwiek samo postępowanie prowadzące do jej wydania wykazuje wadliwości. Nie miały one jednak, zdaniem sądu, wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało skargę oddalić.