V SA 369/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jana M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 15 stycznia 1999 r. /..../ w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 28 sierpnia 1998 r. (...); (...). Jana M. pozbawiono uprawnień kombatanckich decyzją z 28 sierpnia 1998 r., (...). Decyzje tę, wydaną przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymano w mocy decyzją tego samego organu z 15 stycznia 1999 r., (...). Właśnie ta ostatnia decyzja została zaskarżona w niniejszej sprawie. Uprawnienia kombatanckie Skarżący uzyskał w 1987 r. z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej. Podstawą ich odebrania kombatanckich był art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./. Jan M. pracował bowiem od stycznia 1948 r. do lutego 1949 w Milicji Obywatelskiej. W uzasadnieniu decyzji podano, że "praca w organach Milicji Obywatelskiej nie była służbą zmilitaryzowaną (...). Jakiekolwiek zadania wykonywane w MO nie mogą być uznane jako działalność kombatancka". W deklaracji członkowskiej ZBoWiD Skarżący podał, że "brał udział w walkach z reakcją podziemia oraz w zabezpieczaniu władzy ludowej przed działalnością wrogiego podziemia". Pracował tam jako kierowca. Jednocześnie w dokumentach pochodzących z okresu, gdy Skarżący starał się o uzyskanie uprawnień kombatanckich, w oświadczeniu świadka Jana P., z 14 listopada 1986 r. znalazło się stwierdzenie, że Skarżący "jako kierowca brał bezpośredni udział w akcjach bojowych w ściganiu i likwidacji bandy UPA na terenie powiatu B. (...)" /k. 4 akt administracyjnych/. Skarżący podaje, nigdy nie zajmował się polityką, do żadnej partii nie należał, w okresie wojny był natomiast wywieziony w głąb Rosji, a w czasie walk z Niemcami wzięty do niewoli, skąd uciekł. Następnie podaje, że w 1943 r. był brany "na roboty do Niemiec. To znaczy na kopanie rowów, budowę bunkrów" /k. 16 akt administracyjnych/. Nie jest jasne gdzie i jak długo te prace się odbywały. Skarżący podaje, że w 1945 został z kolei wywieziony do obozu kołu Czelabińska; traktowano go jako zdrajcę, ponieważ od 1939, z momentem zaanektowania wschodnich terytoriów Polski stał się obywatelem radzieckim. W odpowiedzi na skargę przytoczono przepisy ustawy o kombatantach, przewidującej bezwarunkowe pozbawienie uprawnień kombatanckich osoby, które otrzymały te uprawnienia z tytułu utrwalania władzy ludowej. Osoby te nie mogą się bronić dowodem, iż ich działalność nie była skierowana na walkę z opozycją. Także ewentualne wykazanie uczestnictwa w walkach z UPA lub Wehrwolfem nie jest okolicznością decydująca o utrzymaniu uprawnień kombatanckich, jeśli dotyczyć to by miało funkcjonariuszy milicji, których organ administracji nie uznaje za jednostkę zmilitaryzowaną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Stanowisko Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych opiera się na założeniu, że Skarżący, którego tytuł do uprawnień kombatanckich wynika tylko z powodu działań na rzecz utrwalania władzy ludowej, do czego podstawę stanowiła jego praca w milicji, nie ma żadnych innych tytułów do utrzymania uprawnień kombatanckich, ani żadnych możliwości ekskulpacyjnych. Jednakże materiały zawarte w aktach Skarżącego wskazują na niekonsekwencje przyjętego przez organ administracji założenia, a także nie zostały poprzedzone właściwie prowadzonym postępowaniem dowodowym i należytą wykładnią przepisów ustawy o kombatantach. Wskazać tu w szczególności należy: - niewłaściwie pojmowaną relację między pojęciami "utrwalanie władzy ludowej" w ustawie z 24 stycznia 1991 r. i tym samym pojęciem występującym w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów /Dz.U. nr 16 poz. 122/; - niewłaściwą interpretację ustawowego terminu "zmilitaryzowane służby państwa" /art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r./ Skarżący otrzymał uprawnienia kombatanckie na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatanckich z tytułu "utrwalania władzy ludowej". Ustawa z 1991 r. o kombatantach (...) wśród przesłanek uprawniających do uzyskania statusu kombatanta nie wymienia już tytułu "walka o utrwalanie władzy ludowej". Nie pozwala także na zachowanie wcześniej nabytych z tego tytułu uprawnień. Tłumaczyć to można okolicznością, że kombatanctwo stało się pojęciem ściśle związanym z oceną współczesnej historii przez ustawodawcę. Ustawodawca Rzeczpospolitej Polskiej przestał więc uznawać za godne chwały niektóre czyny będące zasługą wedle ustawodawcy Polski Ludowej. Dlatego też utracili uprawnienia kombatanckie m.in. milicjanci, którzy w szeregach Milicji Obywatelskiej utrwalali nowy ustrój. Jak dowodzi i niniejsza sprawa, i obserwacja szerszej praktyki orzeczniczej, istnieje realne niebezpieczeństwo automatycznego pozbawiania uprawnień kombatanckich tych wszystkich, którzy w swej kombatanckiej legitymacji mieli wpisany jako wyłączny tytuł "za utrwalanie władzy ludowej". To uproszczone podejście prowadzi jednak do wypaczenia intencji obecnego ustawodawcy, który utrwalanie władzy ludowej rozumie znacznie węziej, niż ustawodawca Polski Ludowej. Jakkolwiek więc obaj ustawodawcy /tj. ustawodawca Polskie Ludowej i Rzeczypospolitej Polskiej/ posługują się tym samym określeniem: "utrwalanie władzy ludowej", to jednak nadają mu odmienną treść. W ustawie z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów określenie "uczestniczenie w walce o utrwalanie władzy ludowej" było bardzo pojemnym tytułem do uzyskania statusu kombatanta. Było to pojęcie-worek, hasło, pozwalające nadać uprawnienia wszystkim osobom, które w jakikolwiek sposób zasłużyły się dla władzy ludowej. Na podstawie tego tytułu prawnego kombatantem mógł zostać żołnierz albo milicjant, walczący z bandami UPA i Wehrwolfu, albo z partyzantką AK czy NSZ. Utrwalaniem władzy ludowej były też działania w celu ustanowienia polskiej administracji na Ziemiach Odzyskanych /ochrona osadników, walka z szabrownikami i in./. Walką o "utrwalenie władzy ludowej" w rozumieniu ustawy z dnia 26 maja 1982 r. były też wszelkie inne działania w latach 1944 - 1956 mające tę władzę umocnić. Otrzymanie uprawnień kombatanckich na podstawie ustawy z 1982 r. ze względu na utrwalanie władzy ludowej było więc możliwe z tytułu różnorodnych działań i czynów służących mniej lub bardziej bezpośrednio ugruntowaniu władzy ludowej. W ujęciu ustawy z 1982 r. temu celowi jednakowo służyło zwalczanie oddziałów UPA i dywersantów niemieckich, jak i partyzantki NSZ i ugrupowań Armii Krajowej. Dla władzy ludowej były to wszystko "bandy reakcyjnego podziemia". Tak też sprawę ujęto w zaświadczeniu Wojewódzkiego Urzędu Spraw Publicznych w E. z 12 lutego 1987 r. /k. 2 akt administracyjnych/. Tymczasem w oświadczeniu obu świadków /k. 3 i 4 akt administracyjnych/wyraźnie wskazuje się na wieloznaczność tego pojęcia i wymienia m.in. UPA które zwalczał Skarżący. Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. przesłankę "utrwalanie władzy ludowej" ujmuje znacznie węziej. Niektóre bowiem sytuacje, dawniej pod rządem ustawy z 1982 r. nim objęte, teraz zostały z niego wyłączone i stały się samodzielnym tytułem do kombatanctwa, wymienionym w ustawie z 24 stycznia 1991 r. Dotyczy to sytuacji uregulowanych: - w art. 1 ust. 2 pkt 6, a więc uczestnictwa w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służb państwowych w walkach z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz z grupami Wehrwolfu, - w art. 2 pkt 2, tj. udziału w okresie do 31 grudnia 1945 r. w walkach o zachowanie suwerenności i niepodległości Państwa Polskiego w zmilitaryzowanych służbach państwowych. Tak więc użyte w art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. sformułowanie "wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze uczestników walki o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" rozumiane jest węziej niż w ustawie a 26 maja 1982 r. i oznacza tylko udział w zwalczaniu organizacji i osób o innych poglądach politycznych aniżeli reprezentowany przez władzę ludową. Nie może tu więc działać mechanizm: taki zapis w legitymacji kombatanckiej równa się decyzja o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Dlatego nie może się ostać założenie organu administracji, iż Skarżącemu nie służy żaden inny tytuł do uprawnień kombatanckich, skoro uprzednio te uprawnienia mu przyznano z tytułu utrwalania władzy ludowej. W decyzji z 28 sierpnia 1998 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, jak również w zaskarżonej decyzji przyjęto, że Skarżący pracował w milicji, którą uznano za formację nie mająca charakteru zmilitaryzowanego. W przeciwieństwie do kategorycznego poglądu Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o braku możliwości zaliczenia milicji do służb zmilitaryzowanych, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża w tym zakresie inny pogląd. Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz. U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ odróżnia Wojsko Polskie i zmilitaryzowane służby państwa. Jeśli przyjąć, że milicja nie była zmilitaryzowana służbą państwa w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6, to powstaje zasadnicze pytanie, jakie inne jednostki zmilitaryzowane racjonalny ustawodawca mógł mieć na myśli. Pojęcie "racjonalnego ustawodawcy" nie jest wprawdzie oparte na obserwacji empirycznej, ale jest powszechnie przyjmowanym założeniem prawidłowo prowadzonej wykładni i poprawnych rozumowań prawniczych. Należy więc przyjąć, że racjonalny ustawodawca rozdzielając w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach (...) pojęcia wojska i innych służb zmilitaryzowanych musiałby uznać że milicja ex definitione taką służbą nie jest. Tymczasem: - Dekret z 7 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej /Dz.U. RP nr 7 poz. 33/ nie używa co prawda określenia "służba zmilitaryzowana", ale struktura Milicji Obywatelskiej odpowiadała cechom takiej służby: na jej czele stał komendant, członkowie byli umundurowani, uzbrojeni, często skoszarowani, podlegali dyscyplinie; - podobnie jak inne służby zmilitaryzowane Milicja Obywatelska była zorganizowana na zasadzie hierarchicznej; - w dekretach z dnia 20 lipca 1954 r. /Dz.U. nr 34 poz. 132-144/ o służbie w organach bezpieczeństwa publicznego, o Milicji Obywatelskiej, o Służbie Więziennej wszystkie te trzy formacje określono jako "zorganizowane na wzór wojskowy i uzbrojone /tj. zmilitaryzowane/ służby bezpieczeństwa publicznego; - żołnierze Wojska Polskiego i funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej z reguły podlegali analogicznym regulacjom prawnym, często zawartym nawet w tym samym akcie prawnym /np. dekret z 14 kwietnia 1948 r. o zasiłkach i pomocy dla żołnierzy Wojska Polskiego, żołnierzy i funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa publicznego i członków ORMO - Dz.U. nr 24 poz. 163/; - zmilitaryzowanym /a więc będącym przeciwstawieństwem cywilnego/ charakterze formacji Milicji Obywatelskiej świadczyć też może wyłączenie /uchwałą Prezydium KRN/ służby bezpieczeństwa, milicji i wojska spod kontroli organów administracji cywilnej i rad narodowych /za M. Turlejską "Te pokolenia żałobami czarne" - Wyd. Aneks, Londyn 1989, str. 90/. Można bowiem objąć zmilitaryzowane służby cywilną kontrolą, ale nie można służb cywilnych /nie zmilitaryzowanych/ spod cywilnej kontroli wyłączyć; - militarnym charakterze Milicji Obywatelskiej jako formacji świadczy etymologia terminu "milicja" wywodząca się od łacińskiego "militus" - żołnierz /Słownik Etymologiczny Brücknera/. Wedle Słownika Języka Polskiego PWN historycznie termin ten oznaczał "siłę zbrojna nie wchodząca w skład stałej armii". Do dziś zresztą wojsko i policja obejmowane są wspólnym określeniem "służby zmilitaryzowane" albo "służby mundurowe". Z przytoczonych argumentów wynika, że mimo nie użycia w dekrecie powołującym Milicje Obywatelską określenia "zmilitaryzowana służba państwowa" nie można mieć wątpliwości, że taki właśnie był jej charakter na gruncie dekretu z dnia 7 października 1944 r. Podnoszona przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów okoliczność, iż milicja nie była podporządkowana MON jest drugorzędna. /Można tu powołać się na współczesny przykład Jednostek Nadwiślańskich, wraz ze znaną formacją "Grom", które formalnie nie są - przynajmniej obecnie - podporządkowane MON, a co do których zmilitaryzowanego charakteru nie ma wątpliwości, tak w kraju, jak i w formacjach NATO/. To wszystko prowadzi do wniosku, że ustawodawca rozróżniając w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. Wojsko Polskie oraz inne zmilitaryzowane służby państwa musiał mieć na uwadze m.in. funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Zatem interpretacja wyłączająca funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej walczących z oddziałami Ukraińskiej Armii Powstańczej z grona kombatantów musi być uznana za błędną. W aktach skarżącego znajduje się oświadczenie świadka, pochodzące z okresu ubiegania się o uprawnienia kombatanckie. Pisze się tam wyraźnie o uczestnictwie Skarżącego w walkach z UPA. Jest to stwierdzenie wiarygodne przede wszystkim dlatego, że pochodzi z 1986 r., a więc z okresu, gdy nie można było przewidzieć rozwoju wydarzeń i zamiarów ustawodawcy co do reorientacji w zakresie odbierania i przyznawania uprawnień kombatanckich, a także ukształtowania przesłanek pozytywnych i negatywnych w tym zakresie. Należało zatem - prowadząc prawidłowo postępowanie ustosunkować się do tego właśnie dowodu i wyraźnie wskazać - w wypadku braku jego uwzględnienia - dlaczego nie daje się wiary temu dowodowi. Mimo, że Skarżący pracował w PUB, co wynika to z jego deklaracji członkowskiej ZBoWiD, w decyzji o pozbawieniu go uprawnień kombatanckich ten wątek nie został podjęty. Natomiast w odpowiedzi na skargę, pojawia się stwierdzenie, że Skarżący utracił uprawnienia "z tytułu uczestniczenia w walkach z reakcyjnym podziemiem o utrwalania władzy ludowej pełniąc służbę w organach Milicji Obywatelskiej, Bezpieczeństwa Publicznego w latach 1948-1949". Można to tłumaczyć albo przeoczeniem, albo założeniem, że jego praca miała charakter w oczywisty sposób nie związany ze stosowaniem represji przeciw demokratycznym siłom oporu, skoro Skarżący był kierowcą. W obu wypadkach zachodzi jednak wadliwość działania organu. Jeżeli doszło do przeoczenia, wówczas występuje wadliwość postępowania, ponieważ zaniedbano działań związanych z możliwościami ekskulpacyjnymi z art. 21 ust. 3 ustawy. Jeżeli natomiast uznano, iż praca Skarżącego w oczywisty sposób nie szkodziła demokratycznej opozycji, to oznaczałoby, że przyjęto - dowodowo - zasadę activitas ipsa loquitur, co z kolei oznaczałoby uznanie, iż ekskulpację uznano za dokonaną. Wtedy jednak należało o tym wspomnieć w motywach decyzji. Na marginesie sprawy należy podnieść, iż Skarżący zgłaszał wielokrotnie w postępowaniu okoliczności, które wprawdzie nie mają wpływu na kwestię uprawnień kombatanckich, ale świadczą o możliwości posiadania statusu osoby deportowanej lub osadzonej w obozach pracy. Dotyczy to zwłaszcza kwestii niewoli niemieckiej i pobytu w obozie koło Czelabińska. Stosowne postępowanie w tej sprawie przeprowadza Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów, na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich /Dz. U. 1996 nr 87 poz. 395/, zaś termin założenia wniosku w tej sprawie przez osobę zainteresowaną mija z końcem roku 1999. Reasumując: w sprawie zachodzi zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego /ustawy o kombatantach z 1991 r./, a to przez niewłaściwą interpretację ustawowych pojęć "utrwalanie władzy ludowej" oraz "zmilitaryzowane służby państwa" i wskutek tego przypisywanie tym pojęciom błędnych skutków prawnych, a także niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego /art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa/, jak również wykazuje uchybienia z punktu widzenia zasad ogólnych /art. 9 Kpa/. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w sprawie kosztów postępowania oparto na art. 55 ust. 1 wyżej powołanej ustawy.