VI SA 16/95

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie interwencji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 1995 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, o następującym brzmieniu: 1. Czy w świetle art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60/ w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ możliwe jest, aby kierownik ośrodka pomocy społecznej, upoważniony uchwałą rady gminy do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej w ramach zadań własnych gminy, mógł upoważniać innych pracowników ośrodka do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie? 2. Czy mając na względzie powyższe przepisy, rada gminy mogła w swej uchwale upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie określonym w pkt 1 innych, oprócz kierownika, pracowników ośrodka pomocy społecznej? podjął następującą uchwałę: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) pismem z dnia 11 lipca 1995 r. /brak znaku/, podpisanym przez prezesa tego Kolegium, adresowanym do prezesa Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wystąpiło z pytaniem prawnym sprecyzowanym w treści uchwały, a dotyczącym wyjaśnienia wątpliwości związanych z interpretacją przepisu art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60/ w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 268a Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku przekazał wyżej opisane pytanie prawne do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w celu załatwienia wedle właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 8 sierpnia 1995 r. (...) wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) do uzupełnienia akt sprawy przez: 1/ nadesłanie uchwały podjętej przez Kolegium o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, 2/ wykazanie, że skład orzekający Kolegium wystąpił do Kolegium w pełnym składzie z wnioskiem o wniesienie pytania prawnego w myśl art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ oraz 3/ dołączenie odpisu uchwały właściwego sejmiku samorządowego o powołaniu kolegium odwoławczego /art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy/. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w piśmie z dnia 17 sierpnia 1995 r. /SKO-1/Zp/95/ zajęło stanowisko wobec zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego i załączyło do pisma wniosek składu orzekającego z dnia 30 czerwca 1995 r. w sprawie zwrócenia się do Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego o podjęcie uchwały w przedmiocie skierowania pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwałę nr 1/95 Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wystąpienia z pytaniem prawnym, uchwałę Sejmiku Samorządowego Województwa (...) z dnia 13 lutego 1995 r. w sprawie określenia liczby członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) oraz uchwałę tego Sejmiku z dnia 13 marca 1995 r. w sprawie wyboru przewodniczącego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...). W piśmie z dnia 17 sierpnia 1995 r. wyjaśniono, iż w dniu podejmowania uchwały o skierowaniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego skład Kolegium ograniczał się jedynie do przewodniczącego i czterech członków etatowych, którzy stali się nimi na mocy art. 30 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Jedyną zaś uchwałą" jaką podjął w tym czasie Sejmik Samorządowy Województwa (...), była uchwała o wyborze przewodniczącego Kolegium i określeniu maksymalnej liczby jego członków. Kolegium uruchomiło procedurę w sprawie skierowania pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wyraźne żądanie dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., który nie zgadzał się z orzeczeniami Kolegium uchylającymi decyzje w sprawie zasiłków jednorazowych, wydane przez innych pracowników tego Ośrodka Pomocy Społecznej. W sprawie tej dyrektor Ośrodka samodzielnie zwracał się o wyjaśnienie do Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, lecz z oczywistych przyczyn prośba taka nie mogła być rozpatrzona. W sprawie, której dotyczy zadane pytanie prawne, nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie, nie było zatem podstaw do jego zawieszania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Procedura zadawania przez samorządowe kolegia odwoławcze pytań prawnych adresowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego znalazła unormowanie w przepisach art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm., zwanej dalej w skrócie ustawą o SKO/ w związku z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ w brzmieniu nadanym przez art. 26 ustawy o SKO, z uwzględnieniem regulacji przejściowej zawartej w art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o SKO kolegium w pełnym składzie może, na zasadach ustalonych ustawami, wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Wniesienie pytania powoduje z mocy prawa zawieszenie postępowania w sprawie, w związku z którą zostało wniesione /art. 22 ust. 3 ustawy o SKO/. Uchwały dotyczące pytań prawnych podejmowane są na wniosek składu orzekającego. Do podjęcia uchwały przez pełny skład kolegium wymagana jest obecność co najmniej 3/5 składu kolegium /art. 22 ust. 4 ustawy o SKO/. Treść powołanych przepisów wskazuje ponad wszelką wątpliwość na związek instytucji pytań prawnych zadawanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez samorządowe kolegia odwoławcze z prowadzeniem postępowania w sprawie. Mówiąc inaczej, pytanie prawne może zostać sformułowane w czasie toczącego się przed kolegium postępowania administracyjnego. Sprawa, o jakiej stanowią cytowane wcześniej przepisy, nie może być pojmowana inaczej niż w znaczeniu, jakie wynika z brzmienia art. 1 par. 1 pkt 1 in fine Kpa w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o SKO. Stanowisko powyższe dodatkowo potwierdza określony w art. 22 ust. 3 ustawy o SKO skutek prawny wniesienia pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w postaci zawieszenia z mocy prawa toczącego się przed kolegium postępowania w sprawie. Pytania prawne kolegiów odwoławczych powinny mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny, co oznacza, że warunkiem dopuszczalności wniesienia takiego pytania jest związek przedstawianego pytania prawnego z toczącym się postępowaniem, a wątpliwości prawne powinny wynikać ze stosowanych w postępowaniu aktów normatywnych. Na podobnych założeniach opiera się konstrukcja przedstawiania przez sądy powszechne Sądowi Najwyższemu zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości /art. 391 par. 1 Kpc/. Przesłane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) akta sprawy, a w szczególności treść wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 17 sierpnia 1995 r., nie uprawniają do wniosku, iż w kwestii, jakiej dotyczy postawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytanie, toczy się przed tym Kolegium jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Kolegium wyraźnie przyznało (...) w treści tego pisma, że "procedurę w sprawie pytania prawnego (...) Kolegium uruchomiło na wyraźne żądanie dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., który nie zgadzał się z orzeczeniami Kolegium". I dalej: "w związku z powyższym nie było możliwości zawieszenia postępowania w konkretnej sprawie". Skład orzekający Kolegium sformułował w dniu 30 czerwca 1995 r. wniosek do Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o podjęcie uchwały w przedmiocie skierowania pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu tego wniosku podano, że "po rozpatrzeniu kolejnej interwencji dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G." postanowiono wystąpić z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie postawienia pytania prawnego. Na brak prowadzenia przez Kolegium postępowania w sprawie wskazuje również nieumieszczenie odpowiedniej sygnatury na wniosku składu orzekającego. Niesporny zatem pozostaje fakt, iż skład orzekający Kolegium roztrząsał zasadność postawienia pytania prawnego wskutek samodzielnej inicjatywy dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G.; wątpliwości prawne dotyczyły kompetencji tego dyrektora, związanych ze stosowaniem ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60/. Ta okoliczność również wspiera przekonanie Sądu o braku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie; dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, jako organ uprawniony do orzekania w pierwszej instancji w sprawach z zakresu pomocy społecznej, nie mógł być podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania przez Kolegium. Nic nie wskazuje również na to, by Kolegium prowadziło postępowanie wszczęte z urzędu. Dotychczasowe uwagi prowadzą do konkluzji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) nie prowadziło postępowania administracyjnego w sprawie, której dotyczyła treść zadanego pytania prawnego, a więc nie było ustawowo umocowane do zadania prawnie skutecznego pytania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w świetle jednoznacznego brzmienia przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o SKO. W tym stanie rzeczy były podstawy do podjęcia przez Sąd, zgodnie z cytowanym wcześniej art. 2a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, uchwały o odmowie udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 7 lipca 1995 r.