VI SA 9/95

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji nr 198/92 z dnia 17 lipca 1992 r. znak TG-G.1.1/8224/1032/91, wydanej przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy-Gminy Warszawa (...), po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 1995 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, o następującym brzmieniu: Który organ gminy /zarząd czy burmistrz/ był w roku 1992 właściwy do rozpoznawania wniosków byłych właścicieli nieruchomości warszawskich /lub ich następców prawnych/, złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, dotyczących ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego? podjął następującą uchwałę: Spadkobiercy Marii Ch., powołując się na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, we wrześniu 1948 r. zwrócili się do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie o przyznanie im "za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G. nr 21". Pismem z dnia 5 lutego 1991 r. Konstanty Ch. wystąpił do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa - (...) o podjęcie postępowania i spowodowanie zwrócenia mu mieszkania nr 6 przy ul. G. nr 21 w Warszawie. Mieszkanie to - jak podał - stanowiło przed wojną własność jego matki Marii Ch., której jest jedynym spadkobiercą; na okoliczność tę przedstawił stosowne dokumenty. Zastępca Burmistrza Dzielnicy-Gminy Warszawa - (...) decyzją z dnia 17 lipca 1992 r. nr 198/92 /znak TG.G.II.1.1/8224/1032/91/, na podstawie art. 104 Kpa, art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ i art. 1 pkt 29 lit. "k" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./: 1/ orzekł o oddaniu Konstantemu Ch. na 99 lat w użytkowanie wieczyste gruntu położonego przy ul. G. nr 21 w części ułamkowej wynoszącej 00,079 działki o powierzchni 586 m2, oznaczonej w księdze wieczystej numerem 101621, 2/ ustalił opłatę symboliczną z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 1 000 zł, a zarazem 3/ stwierdził, że powyższy grunt jest zabudowany domem wielomieszkaniowym, w którym lokal nr 6 oraz część 00,079 budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku stanowi własność wyżej wymienionego. W uzasadnieniu decyzji między innymi podano, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został zgłoszony w zakreślonym przez dekret terminie, a oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem budynek jest przewidziany do stałej adaptacji. Pismem z dnia 17 czerwca 1994 r. nr GP/G/7261/212/93/K Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej ostatecznej decyzji Zastępcy Burmistrza Dzielnicy-Gminy Warszawa - (...). Zdaniem Prezydenta decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż w myśl art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ w sprawie orzekać powinien zarząd gminy. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 września 1992 r. III AZP 17/92 wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta nie może wydać decyzji administracyjnej, do której wydania właściwy jest zarząd gminy lub miasta, przy czym decyzja zarządu gminy lub miasta powinna być podpisana przez wszystkich członków zarządu biorących udział w jej wydaniu. W dniu 17 sierpnia 1994 r. Wydział Gospodarki Przestrzennej Urzędu Gminy Warszawa - (...), działając na podstawie art. 65 Kpa w związku z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195/, przekazał Kolegium Odwoławczemu przy Sejmiku Samorządowym Województwa Warszawskiego do rozpatrzenia sprawę stwierdzenia nieważności omówionej wyżej decyzji Zastępcy Burmistrza Dzielnicy-Gminy Warszawa - (...) z dnia 17 lipca 1992 r. nr 198/92. Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, rozpatrując sprawę, powziął wątpliwość, który organ gminy /zarząd czy burmistrz/ był właściwy do załatwienia sprawy zakończonej decyzją ostateczną nr 198/92 z dnia 17 lipca 1992 r. Zgromadzenie Ogólne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, działając na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, uchwałą nr 2 z dnia 28 kwietnia 1995 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały. W uzasadnieniu pytania prawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podało, iż art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, wskazany przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, dotyczy wprawdzie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntów przejętych na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, ale odnosi się wyłącznie do wniosków poprzednich właścicieli gruntów lub ich następców prawnych, które zostały zgłoszone po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Natomiast w odniesieniu do wniosków, które zostały zgłoszone w terminie zakreślonym przez art. 7 ust. 1 powołanego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r., ma nadal zastosowanie art. 7 ust. 2 tego dekretu, co wynika także z treści art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który wygasił jedynie prawa do odszkodowania, a zatem pozostały w mocy przepisy art. 7 ust. 1, 2 i 3 tego dekretu. W przeszłości wnioski byłych właścicieli gruntów warszawskich /lub ich następców prawnych/ były rozpatrywane - jak szczegółowo historycznie wykazano - przez organy administracji właściwe do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wskazuje jako organ wykonawczy gminy zarząd, ale art. 39 ust. 1 tej ustawy zawiera delegację generalną dla wójtów i burmistrzów do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W związku z tym można by wnioskować, że burmistrz gminy jest następcą prawnym terenowego organu administracji państwowej uprawnionego do wydawania w I instancji decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej. Sprawa jednak nie jest taka prosta, gdyż z kolei ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ stanowi w art. 2 ust. 1, iż gospodarka gruntami stanowiącymi własność gminy należy do właściwości rad i zarządów gmin. Przepis ten jednak funkcjonuje równolegle z obowiązującym nadal art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wątpliwe zatem jest, czy przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. może być uznany za przepis określający kompetencje organów gminy w stosunku do spraw regulowanych przez art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Artykuł 1 pkt 29 lit. "k" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ również nie wyjaśnia tego problemu. Stanowi on jedynie, że uregulowanie zobowiązań z tytułu przejęcia nieruchomości na obszarze m.st. Warszawy na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. przechodzi do kompetencji organów gminy - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadanie własne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, na podstawie wyroku NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. SA/Po 375/92 /ONSA 1993 Nr 2 poz. 45/ można wnioskować, że skoro brak jest przepisu szczególnego stwierdzającego właściwość zarządu do rozstrzygania spraw wniosków byłych właścicieli nieruchomości warszawskich w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, to decyzję w tych sprawach mógł wydać burmistrz. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organy administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego są właściwe /mają kompetencje/ do załatwiania spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, tylko wtedy, gdy z mocy prawa zostały do tego powołane. Organami samorządu terytorialnego powołanymi do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej są - stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ - wójt albo burmistrz. Ta generalna reguła kompetencyjna może doznawać ograniczenia jedynie na podstawie przepisu szczególnego, i to przepisu ustawowego. Przepisem takim jest np. powołany wyżej art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, który głosi, że gospodarka gruntami stanowiącymi własność gminy należy do właściwości rad gmin i zarządów gmin. Niezależnie od tego ogólnego uregulowania, przepisy szczegółowe ostatnio wymienionej ustawy dodatkowo upoważniają zarząd gminy do orzekania w poszczególnych rodzajach spraw w drodze decyzji administracyjnej /zob. np. art. 26 ust. 2, art. 35 ust. 2, art. 43 ust. 3, art. 45 ust. 1/. Świadczy to o zamierzeniu ustawodawcy jednoznacznego określenia przypadków, w których zarząd gminy został powołany do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu gospodarki gruntami należącej do drogi administracyjnej. Kompetencje zarządu gminy określone w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogą być przenoszone poza tę ustawę na sprawy załatwiane na innej podstawie prawnej, choćby przedmiotowo dotyczyły one gospodarki gruntami. Obowiązujący stan prawny nie przewiduje możliwości stosowania przepisów jednej ustawy o charakterze materialnoprawnym, regulujących kompetencje, do spraw unormowanych inną tego rodzaju ustawą (...). W danym wypadku brak jest przepisów, które uzasadniałyby przeniesienie kompetencji organów określonych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na sprawy załatwiane na innej podstawie prawnej, a więc również na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/.Artykuł 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, przyznający zarządowi gminy kompetencje do orzekania o gruntach warszawskich przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., odnosi się wyłącznie /jak słusznie zauważyło Kolegium/ do wniosków zgłoszonych na podstawie tego przepisu. Powołany przepis jest też między innymi /łącznie z przepisami dekretu/ podstawą materialnoprawną decyzji załatwiających te wnioski. Z żadnych przepisów więc nie wynika, aby całość zagadnień regulowanych przez wyżej wymieniony dekret została objęta zakresem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego też wnioski zgłoszone na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ powinny być załatwiane na podstawie przepisów tego dekretu. Powstaje tylko pytanie, czy przepisy dekretu stanowią wystarczającą podstawę do rozstrzygania spraw wszczętych na podstawie wyżej wymienionego art. 7. Można bowiem spotkać się ze stanowiskiem, że ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów zawsze wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidujących choćby instytucję użytkowania wieczystego gruntów, o której dekret nie mówi /mówi bowiem o wieczystej dzierżawie/, a to uzasadniałoby właściwość zarządu gminy. Analiza przepisów omawianego dekretu jednak wskazuje, że przepisy te są wystarczającą podstawą materialnoprawną decyzji rozstrzygających sprawy z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 dekretu. Przepisy te stanowią, że gmina uwzględni wniosek zgłoszony w zakreślonym terminie, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania /obecnie planu zagospodarowania przestrzennego/, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi danej osoby prawnej. Przepisy dekretu mówią też, że gmina "określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta", jak również przewidują "czynsz symboliczny" z tytułu wieczystej dzierżawy; ponadto regulują inne kwestie dotyczące przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Jeśli zaś chodzi o instytucję użytkowania wieczystego gruntu, to wynika ona nie tylko z wyżej wymienionej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale przede wszystkim z kodeksu cywilnego. A zatem przepisy tego kodeksu powinny służyć do określenia warunków zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu. Powyższe stanowisko ilustruje dobitnie wyżej wymieniona - szczegółowo omówiona - decyzja Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Gminy Warszawa - (...) z dnia 17 lipca 1992 r. nr 198/92. Decyzja ta opiera się - jeżeli chodzi o prawo materialne - wyłącznie na przepisach art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i wcale z tego względu nie jest ułomna. Skoro zaś przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mają zastosowania przy załatwianiu wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., to nie można także przenosić z tej ustawy na płaszczyznę dekretu uregulowań dotyczących trybu oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste. Z brzmienia przepisów omawianego dekretu - które zawierają takie określenia, jak "gmina uwzględni wniosek" /art. 7 ust. 2/, "gmina ustali", "określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta" /art. 7 ust. 3/, "gmina zaofiaruje" /art. 7 ust. 4/ - wynika natomiast, że dokonywane na podstawie tych przepisów rozstrzygnięcia konkretnych, indywidualnych spraw mają charakter władczy i zewnętrzny, a więc są co do formy decyzjami administracyjnymi. Organy administracji rozstrzygające sprawy na podstawie omawianego dekretu nie miały zresztą wątpliwości, że należy dokonywać tego w drodze decyzji. Powstało jedynie zagadnienie, który organ gminy - po wejściu w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - jest właściwy do wydawania decyzji /w przypadku gruntów stanowiących własność gminy/. Wyżej wykazano, że ani art. 2 ust. 1, ani art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, stanowiące o kompetencji zarządu gminy, nie mają zastosowania w sprawach z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Dekret zaś mówi ogólnie o "gminie", nie precyzując, jaki konkretnie organ gminy właściwy jest do orzekania w sprawie z tego wniosku. Wobec niewskazania innego organu, w sprawach rozstrzyganych na podstawie omawianego dekretu właściwy jest organ uprawniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym organem jest - stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym - burmistrz. Właściwości burmistrza w omawianych sprawach nie ogranicza art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z ust. 1 zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przepisy prawa zaś nie nakładają na zarząd gminy zadania rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnych spraw mających podstawę w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi jedynie uszczegółowienie ust. 1 tego artykułu, a w sformułowaniu "gospodarowanie mieniem komunalnym" nie mieści się uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących mienia komunalnego, zwłaszcza że uprawnienie takie nie może być dorozumiane. Na powyższe rozważania nie ma wpływu powołany wyżej przepis art. 1 pkt 29 lit. "k" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, tym bardziej że nie odnosi się on do wszystkich spraw wypływających z dekretu z dnia 26 października 1945 r., lecz tylko do tych, które biorą początek z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/. W istocie jednak jest to bez znaczenia, albowiem właściwość organów gminy w sprawach wypływających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - dotyczących gruntów stanowiących własność gminy - wyraźnie wynika z art. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji. W sytuacji zaś, gdy dana sprawa należy do gminy, a właściwość konkretnego organu gminy nie jest ustalona, należy przyjmować, że stanowienie przepisów prawnych należy do rady gminy, podejmowanie wykonawczych czynności organizatorskich do zarządu gminy, a wydawanie decyzji administracyjnych - do wójta /burmistrza, prezydenta/. Zważywszy zatem, że brak jest w danym przypadku przepisu szczególnego w stosunku do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, należy stwierdzić, że w 1992 r. organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku, o którym mowa na wstępie, był Burmistrz Dzielnicy-Gminy Warszawa - (...). Zastępca Burmistrza zaś mógł wydać decyzję na podstawie upoważnienia udzielonego przez Burmistrza na mocy art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym /z akt sprawy jednak nie wynika, czy miał takie upoważnienie/. Powyższe względy przemawiają za rozstrzygnięciem przedstawionego zagadnienia prawnego jak w podjętej uchwale.