II AZP 14/89

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Romana N. na decyzję dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia 23 lutego 1989 r., w przedmiocie cofnięcia przydziału garażu przy ul. G., po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 29 czerwca 1989 r. SA/Wr 454/89 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa: Czy po wejściu w życie /dnia 1 sierpnia 1974 r./ przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84 ze zm./ stosunek najmu garażu powstały na podstawie decyzji o przydziale, wydanej przed tą datą, podlega rozwiązaniu w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji o cofnięciu przydziału, niezależnie od stosowania cywilnoprawnego trybu rozwiązania stosunku najmu w przypadkach, gdy zachodzą przyczyny rozwiązania najmu bez zachowania terminów wypowiedzenia?" podjął następującą uchwałę. Roman N. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu skargę na decyzję dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia 23 lutego 1989 r. utrzymującą w mocy decyzję kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w W. z dnia 11 listopada 1988 r. o cofnięciu mu przydziału garażu znajdującego się na posesji, przy ul. G. w W. i nakazaniu mu opróżnienia tego garażu. Organy administracyjne uzasadniły decyzję tym, że garaże, które znajdują się na wymienionej posesji, muszą zostać zlikwidowane, ponieważ na terenie tym ustalono lokalizację budynku mieszkalnego. Jako podstawę prawną wydania decyzji organy administracyjne wskazały art. 50 ust. 2 prawa lokalowego /ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/. Skarżący zarzucił, że wymienione decyzje są sprzeczne z elementarnymi zasadami sprawiedliwości i naruszają podstawowe prawa jednostki. Podniósł, że koszt wybudowania garażu został w całości poniesiony przez niego i że ze względu na charakter jego pracy /lekarz chirurg - zastępca ordynatora oddziału szpitalnego/ garaż jest mu niezbędny dla utrzymania samochodu w stałej sprawności. W skardze wskazano, że w pobliżu są inne uzbrojone tereny, na których można zlokalizować budownictwo mieszkaniowe, a likwidacja kompleksu garaży, które są w dobrym stanie technicznym i mają wielomilionową wartość, byłaby sprzeczna z zasadą gospodarności. Wreszcie skarżący zarzucił, że wymienione decyzje są nieważne, albowiem wobec niewłaściwości drogi administracyjnej wydane zostały bez podstawy prawnej. Przy rozpoznawaniu skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wobec faktu, że garaż, którego dotyczy zaskarżona decyzja przydzielony został skarżącemu decyzją Wydziału Spraw Lokalowych Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w W. z dnia 5 listopada 1971 r., powstało przytoczone w sentencji zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które Sąd ten, odraczając rozpoznanie sprawy, przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu. Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Według przepisów nie obowiązującego już prawa lokalowego z 1959 r. /ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. - t.j. Dz.U. 1962 nr 47 poz. 227/ garaże podlegały publicznej gospodarce lokalami /art. 30 tego prawa/. Od dnia wprowadzenia publicznej gospodarki lokalami na danym terenie stosunek najmu garażu zawiązywał się na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale /art. 29 ust. 1 prawa lokalowego z 1959 r./. Stosownie do art. 68 ust. 1 obowiązującego obecnie prawa lokalowego /ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./, które weszło w życie z dniem 1 sierpnia 1974 r. /art. 66 tekstu pierwotnego tego prawa - Dz.U. 1974 nr 14 poz. 84/ w miejscowościach, w których do tej daty na podstawie dotychczasowych przepisów obowiązywała publiczna gospodarka lokalami, do najmu lokali stosuje się przepisy rozdziału 3 tego prawa, tj. rozdziału pt. "Szczególny tryb najmu lokali i budynków" /art. 27-34/. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 przepisy o szczególnym trybie najmu nie dotyczą jednak garaży. Nie oznacza to, że stosunek najmu garażu zawiązany na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale wydanej przed dniem 1 sierpnia 1974 r. z tym dniem i z mocy prawa ustał /został rozwiązany/. Stosunek ten nadal trwał, ale skoro przedmiotem najmu jest garaż, który nie podlega szczególnemu trybowi najmu, to nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące ten tryb najmu, a w szczególności zawarte wśród tych przepisów przepisy dopuszczające rozwiązanie najmu przez wydanie decyzji o cofnięciu przydziału. Szczególny tryb najmu, jak wskazuje sama nazwa tej instytucji, jest instytucją wyjątkową i przepisów regulujących ten tryb najmu nie można stosować do lokali nie objętych tym trybem nawet w drodze analogii. Możliwość stosowania przepisów odnoszących się do lokali objętych szczególnym trybem najmu do lokali nie podlegających temu trybowi istnieje jedynie wówczas, gdy przepisy te wyraźnie dopuszczają ich zastosowanie do lokali nie objętych szczególnym trybem najmu lub gdy przepisy dotyczące tych lokali odsyłają do przepisów o szczególnym trybie najmu. Przykładem pierwszej z wymienionych możliwości jest art. 49 ust. 1 prawa lokalowego. Przepis ten bowiem przewiduje, że w określonych w nim okolicznościach może być wydana decyzja o zmianie w stanie zajmowania lokali użytkowych również w stosunku do lokali wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 9 prawa lokalowego, tj. lokali w budynkach zarządzanych lub użytkowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej, których to lokali z mocy ostatnio powołanego przepisu nie dotyczą przepisy o szczególnym trybie najmu, a także w stosunku do lokali w miejscowości, w której nie obowiązuje szczególny tryb najmu, jeżeli lokal znajduje się w budynku pozostającym w zarządzie lub użytkowaniu. Omawiany przepis expressis verbis stanowi, że dotyczy najemców będących jednostkami gospodarki uspołecznionej. Na podstawie tego przepisu więc może w pewnych sytuacjach być wydana decyzja o cofnięciu przydziału garażu /jako lokalu użytkowego - por. art. 5 ust. 3 prawa lokalowego/ nie podlegającego szczególnemu trybowi najmu. Jednakże nie może to mieć miejsca w odniesieniu do najemców nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej. Najemców takich dotyczy art. 50 prawa lokalowego. Przepis ten, który we wskazanych w nim sytuacjach daje podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu przydziału lokalu użytkowego lub przekwaterowaniu z niego do lokalu zamiennego, w odróżnieniu od art. 49 ust. 1 prawa lokalowego, ani w ustępie 1, ani w ustępie 2 nie zawiera jednak żadnego sformułowania mogącego dać podstawę do zastosowania go do najemców jakichkolwiek lokali użytkowych nie objętych szczególnym trybem najmu. Sformułowanie w art. 50 ust. 1 prawa lokalowego, według którego przepisy tego artykułu mają zastosowanie "w odniesieniu do najemców nie wymienionych w art. 49 ust. 1", oznacza w szczególności, że przepisy te nie odnoszą się również do najemców lokali wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 9 prawa lokalowego, jak również do najemców lokali w miejscowości, w której nie obowiązuje szczególny tryb najmu, jeżeli lokal znajduje się w budynku pozostającym w zarządzie lub użytkowaniu. Omawiany przepis nie może przeto stanowić podstawy wydania decyzji o cofnięciu przydziału garażu nie podlegającego szczególnemu trybowi najmu. Dla przyjęcia, że przepis ten stanowi podstawę wydania takiej decyzji, nie jest wystarczająca celowość - ze względu na istniejące okoliczności - jej wydania. Z tego co powiedziano więc wynika, że ani art. 49 prawa lokalowego, ani art. 50 tego prawa nie dają podstawy do rozwiązania - przez wydanie po dniu 1 sierpnia 1974 r. decyzji o cofnięciu przydziału najmu garażu przez podmiot nie będący jednostką gospodarki uspołecznionej, nawiązanego na podstawie decyzji o przydziale. Brak jest też innego przepisu, który taką podstawę mógłby stanowić. Najem lokali wynikający z decyzji o przydziale, jeżeli nie mają do niego zastosowania przepisy o szczególnym trybie najmu, podlega przepisom ogólnym o najmie lokali /art. 680-691 Kc; art. 659-679 Kc w związku z art. 680 Kc, przepisy prawa lokalowego z wyłączeniem rozdziału 3, ale z wyjątkami, i przepisy wykonawcze do ustawy - Prawo lokalowe./. Stosownie do tych przepisów najem lokalu na czas nie oznaczony może zostać rozwiązany na skutek wypowiedzenia najmu przez wynajmującego bądź najemcę z zachowaniem terminów ustawowych /art. 673 Kc w związku z art. 680 Kc/. Najem ten może też być rozwiązany przez dokonanie przez wynajmującego wypowiedzenia najmu bez zachowania terminów wypowiedzenia, gdy zachodzą ustawowo przewidziane przyczyny takiego wypowiedzenia /art. 667 par. 2 i art. 672 Kc w związku z art. 680 i art. 685 Kc/. Prawo lokalowe jednak przewiduje w art. 69 ochronę najemców zajmujących na podstawie decyzji o przydziale niektóre rodzaje lokali. Najemcy garaży zajmowanych na podstawie decyzji o przydziale, jeżeli używają garaży zgodnie z przeznaczeniem, stosownie do art. 69 ust. 2 prawa lokalowego korzystają z ochrony przewidzianej w art. 45 ust. 1 prawa lokalowego. Ochrona przewidziana w ostatnio wymienionym przepisie polega na tym, że rozwiązanie stosunku najmu i nakazanie przez sąd opróżnienia lokalu dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy zachodzą przyczyny uzasadniające wypowiedzenie najmu bez zachowania obowiązujących terminów. Przyczyny takie określone zaś są w art. 667 par. 2 i art. 672 Kc w związku z art. 680 i art. 685 Kc. W stanie faktycznym sprawy, na tle której powstało rozstrzygane zagadnienie prawne, żadna z tych przyczyn nie wchodzi w grę. Nie oznacza to jednak, że w tym przypadku w razie zaistnienia określonych okoliczności nie jest możliwe rozwiązanie stosunku najmu garażu przez dokonanie przez wynajmującego wypowiedzenia najmu. Ważne przesłanki natury społecznej lub gospodarczej mogą uzasadniać rozwiązanie stosunku najmu garażu także wtedy, gdy nie zachodzą przyczyny uzasadniające wypowiedzenie najmu bez zachowania obowiązujących terminów. Wyłączenie wówczas możliwości rozwiązania stosunku najmu stanowiłoby sytuację z wszech miar niepożądaną. Racjonalne rozumienie przepisów prawa nie może polegać na przyjęciu, że ochrona, jaką zapewnia najemcy garażu art. 59 ust. 2 prawa lokalowego, jest ochroną tak daleko idącą, iż w każdym wypadku czyni niemożliwą zmianę tej sytuacji. Nie można nie dostrzec, że chodzi tu o prawo najmu, zaliczane w teorii prawa cywilnego do tzw. praw względnych. Tymczasem nawet właściciel lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, a więc podmiot, któremu przysługuje tzw. prawo bezwzględne, prawo które jako własność osobista /art. 133 par. 1 Kc/ korzysta z daleko idącej ochrony, poręczonej konstytucyjnie przez Państwo /art. 18 Konstytucji/, może być pozbawiony tej własności przez wywłaszczenie nieruchomości, gdy jest ona niezbędna do osiągnięcia określonych w ustawie celów /art. 2 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w wywłaszczaniu nieruchomości - t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./. Wprawdzie w myśl art. 690 Kc do ochrony prawa najemcy lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności, co istotnie wzmacnia sytuację prawną najemcy lokalu, ale nie czyni z przysługującego mu prawa najmu prawa "silniejszego" od prawa własności. Należy więc przyjąć, że jeżeli w odniesieniu do garażu będącego przedmiotem najmu zajdą okoliczności, które uzasadniałyby - gdyby garaż stanowił odrębną nieruchomość - odjęcie tej własności przez wywłaszczenie, to w zasadzie mogą one stanowić podstawę rozwiązania stosunku najmu garażu. Powołanie się w tym wypadku przez najemcę na ochronę przewidzianą w art. 69 ust. 2 prawa lokalowego może zaś być - w zależności od okoliczności - ocenione jako czynienie z tego prawa użytku, który jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego. Stosownie do art. 5 Kc takie działanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Dla oceny możliwości zastosowania art. 5 Kc konieczne jest wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności mających dla oceny tej znaczenie. Chodzić więc tu będzie także o okoliczności zachodzące po stronie najemcy. Przy ocenie jego sytuacji uwarunkowanej okolicznościami dotyczącymi tylko jego osoby, również ze względu na zakres ochrony prawa najemcy /art. 690 Kc/ - trzeba mieć na uwadze, że konsekwencją rozwiązania umowy najmu garażu będzie konieczność jego opróżnienia przez najemcę, bez przyznania jakiejkolwiek rekompensaty, podczas gdy wywłaszczenie garażu - gdyby stanowił on odrębną nieruchomość - nastąpiłoby za odszkodowaniem /art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/. Jeżeli w zaistniałych okolicznościach powołanie się przez najemcę garażu na ochronę przysługującą mu z mocy art. 69 ust. 2 prawa lokalowego byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, najem garażu może zostać skutecznie rozwiązany przez wypowiedzenie dokonane przez wynajmującego. Powodowałoby to po stronie najemcy obowiązek opróżnienia garażu z chwilą upływu terminu wypowiedzenia. W razie niewykonania tego obowiązku wynajmujący może na drodze sądowej domagać się opróżnienia garażu. Ponieważ przesłanką uwzględnienia przez sąd takiego powództwa jest skuteczność wypowiedzenia najmu garażu, najemca może bronić się zarzutem, że wypowiedzenie było bezskuteczne, gdyż nastąpiło z naruszeniem przysługującej mu z mocy art. 69 ust. 2 prawa lokalowego ochrony. Ochronie tej może zaś być przeciwstawiony zarzut wynajmującego, iż powołanie się przez najemcę na ochronę z art. 69 ust. 2 prawa lokalowego stanowi nadużycie prawa /art. 5 Kc/, a zatem jest nieskuteczne.