II SA 3597/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz, Sędziowie WSA Maria Jagielska, Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi K. Spółka z o.o. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2001r. Nr [...] 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 22 października 2001r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na drodze krajowej nr 2 w miejscowości Dąbrowice. Postępowanie wszczęto na podstawie sporządzonego protokołu z zatrzymania i kontroli pojazdu marki RENAULT R 330 nr rej. [...] z naczepą nr rej. PKO V158 typu TRAILLER S-32E. W trakcie kontroli ustalono, że nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków drugiej osi o 1,83 kN, trzeciej osi o 22,32 kN oraz czwartej osi o 10,35 kN. Stwierdzono również, że przekroczona została masa całkowita pojazdu o 3,79 tony. Decyzją z dnia [...] listopada 2001r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych w Warszawie, działając na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), §2 ust. 2 Lp. tabeli 5 i §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) w zw. z §2.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432) w zw. z art. 104 k.p.a. obciążył Kabor Sp. z o.o. opłatą drogową w wysokości 7.614 zł. 52 gr. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła K. Sp. z o.o. Wniosła o uchylenie w/w decyzji. W odwołaniu podniosła błędne naliczenie opłaty – jak za przekroczenie na drogach gdzie dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 80 kN. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2001r. (chyba błąd w dacie) [...], działając w oparciu o art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, §2 ust. 2 Lp. tabeli 5, §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych w zw. z §2 – 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia oraz art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 §3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniósł między innymi, że §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych przewiduje, że określa ono szczegółowe zasady wprowadzania opłat za przejazd po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez, wymiarach przekraczających dopuszczalne wielkości parametrów określone w przepisach o ruchu drogowym, zwanych "pojazdami nienormatywnymi". Już z tego stwierdzenia wynika, że opłaty należy pobierać w przypadku przekroczenia masy całkowitej czy przekroczenia jakiegokolwiek innego, wymaganego przepisami parametru pojazdu. Należało zastosować §9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i naliczyć podwyższoną opłatę drogową za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na osie pojazdu oraz przekroczenie masy całkowitej ponieważ pojazd nie posiadał stosownego zezwolenia na stwierdzenie przekroczenia i potraktowany być musiał jako przejazd bez zezwolenia. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432 z 1999r.) dopuszcza się do ruchu na drogach krajowych pojazd o nacisku osi pojedynczej do 100 kN, stąd przekroczenie drugiej osi składowej nie może przekroczyć 80 kN przy odległości od sąsiedniej osi składowej powyżej 1,3m. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka K.. Decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego - §2 ust. 2 (pkt 5 tabeli) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłat drogowych 2) pominięcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnień skarżącego co do specyfikacji transportu sypkiego. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła między innymi, że: jak wynika z protokołu kontroli ruch pojazdu odbywał się na drodze krajowej o dopuszczalnym nacisku osi do 100 kN. Ustalenie więc górnej granicy nacisku na osie w wartości 80 kN nie jest prawidłowe i nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów oraz jest niezgodne z zapisami z protokołu. Skarżąca ponadto zarzuca nierzetelność kontroli i dowolność pomiarów. Skarżąca przyznała, że nastąpiło przekroczenie masy całkowitej pojazdu o 3,79 tony i w tym zakresie gotowa jest ponieść odpowiedzialność. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu nie zgadza się z zarzutem nierzetelności kontroli, gdyż w protokole kontroli podane są dokładne dane, które nie były przez skarżącego wcześniej kwestionowane. Zgodnie z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe Wojewódzkie Sądy Administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obydwie decyzje wydane w przedmiotowej sprawie zostały oparte między innymi o przepis §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02 wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP a także art. 13 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) orzekł, że §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu Trybunał powołał się na swój wcześniejszy wyrok z dnia 27 kwietnia 1999r., P 7/98, w którym stwierdził, że §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 123, poz. 578 ze zm.) był niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że naruszał zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowił przepis o charakterze represyjnym. Wedle zakwestionowanego wówczas przepisu w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdem nienormatywnym odbywał się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, pobierano opłaty w określonej w rozporządzeniu wysokości. Istota problemu będącego przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1999r. sprowadzała się do rozstrzygnięcia (oceny), czy Rada Ministrów mogła ustalić wysokość opłat pobieranych za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Trybunał udzielił odpowiedzi negatywnej. Sprawa ta ma o tyle istotne znaczenie, że ustalanie opłaty za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na podstawie §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, następuje w istocie w taki sam sposób, jak ustalanie tej opłaty na podstawie §4 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych, uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny. W szerokim zakresie pozostają więc aktualne rozważania Trybunału zawarte w uzasadnieniu w sprawie P 7/98. Istota problemu, zarówno w sprawie P 7/98, jak i w niniejszej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Ministrów określając w §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (poprzednio w §4 ust. l rozporządzenia z 14 października 1996r.) wysokość opłat pobieranych w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, posiadała stosowne umocowanie w odpowiedniej delegacji ustawowej. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że przy badaniu konstytucyjności i legalności rozporządzenia należy uwzględniać, po pierwsze - czy rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy, po drugie - czy rozporządzenie, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, po trzecie - czy rozporządzenie nie pozostaje w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych, chyba że upoważnienie do wydania rozporządzenia zezwala na ustanowienie w rozporządzeniu przepisów normujących określone zagadnienie odmiennie od unormowań w dotychczasowych aktach ustawodawczych (por. np. wyroki TK w sprawach U 5/86, U 19/97, P 7/98). Nie ulega wątpliwości, że zarzuty przedstawione w niniejszej sprawie są niemalże identyczne jak zarzuty przedstawione w sprawie P 7/98. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Rada Ministrów miała określić w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wprowadzania opłat, o których była mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 - 5 i ust. 2a, oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Rada Ministrów miała więc uprawnienie do określania "opłat podwyższonych" z tytułu przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w przepisach odrębnych. Mając na względzie powyższe uwagi, stwierdzić należy, że §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych są niezgodne z art. 92 ust. l Konstytucji. Skoro bowiem Trybunał stwierdził niekonstytucyjność §4 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych, a w kolejnych rozporządzeniach z tego zakresu (z 17 marca 1998r. i z 27 czerwca 2000r.) zostały wprowadzone do obrotu prawnego niemalże identyczne rozwiązania prawne jak te uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją, to nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby odmienne podejście. Nie ulega więc wątpliwości, że w czasie formalnego obowiązywania kwestionowanego §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, przepisy te pozostawały w sprzeczności z art. 92 ust. l Konstytucji, ponieważ delegacja ustawowa wynikająca z art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie upoważniała do wydania rozporządzenia o treści wynikającej z zakwestionowanych przepisów. Przepisy te przez to, że naruszały wskazane granice upoważnienia ustawowego, nie mogły stanowić formalnej podstawy do nakładania przewidzianych tam "opłat podwyższonych". Rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, pomimo wyroku w sprawie P 7/98 dalej powtarzało i utrzymywało przepisy niezgodne z Konstytucją. Dopiero zmiana delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i zmiana art. 13 ust. 2a oraz wprowadzenie do ustawy ust. 2b, określającego, iż wysokość kar pieniężnych (a nie "opłat podwyższonych") określa załącznik do ustawy, a także nowe rozporządzenie z 15 stycznia 2000r. w sprawie opłat drogowych, zmieniło taki stan prawny. Mając na uwadze, że kwestionowane przepisy rozporządzenia z 27 czerwca 2000r. mogą być jeszcze stosowane, a przez to mogą nadal wywoływać skutki prawne, Trybunał uznał konieczność stwierdzenia ich niezgodności z art. 92 ust. l Konstytucji. Przy czym zarzuty dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej zachowały swoją aktualność tylko do momentu stwierdzenia niekonstytucyjności art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z chwilą orzeczenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 13 ust. 4 stanowiącego delegację do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie opłat drogowych, zakwestionowana została sama podstawa prawna upoważniająca do wydania tychże przepisów. W takim stanie rzeczy kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 92 ust. l Konstytucji, ponieważ wydane zostały na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia). Stosownie do art. 145a §1 k.p.a. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, można żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 145 §1 pkt 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia decyzji w razie zaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle tej regulacji prawnej rozważanie zarzutów podniesionych w skardze staje się zbędne. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie należy zaznaczyć, że uwadze Sądu nie uszedł fakt, iż w wydanej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] wpisano błędną datę 13 września 2001r., jednakże kwestia ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie Sądu.