III ARN 1/94

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Kolegium Odwoławczego (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 9 lipca 1993 r. SA/Po 723/93 uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego (...). Dyrektor Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., decyzją z dnia 30 grudnia 1992 r., przydzielił Danucie i Arkadiuszowi małżonkom D. trzypokojowy lokal mieszkalny o łącznej powierzchni użytkowej 60,71 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 38,26 m2, położony w budynku komunalnym na Osiedlu Szarych Szeregów nr 1 w K. Lokal ten został przeznaczony także dla dwojga małoletnich dzieci najemców. Decyzja ta nie została zaskarżona w zwykłym postępowaniu instancyjnym. Natomiast, z inicjatywy osoby trzeciej, zostało wszczęte postępowanie w trybie nadzoru, która zakończyła decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) z dnia 5 lutego 1993 r. nr (...), stwierdzająca - na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - nieważność powołanej wyżej decyzji o przydziale mieszkania Danucie i Arkadiuszowi D. Kolegium Odwoławcze ustaliło - co wynika z uzasadnienia decyzji - że przedmiotowy przydział lokalu mieszkalnego został dokonany z naruszeniem par. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych /Dz.U. nr 27 poz. 187 ze zm./, gdyż Danuta i Arkadiusz D., przed przydziałem, mieszkali w lokalu rodziców Danuty D., składającym się z trzech pokoi oraz kuchni o powierzchni mieszkalnej 30,07 m2, co oznacza, że na jedną osobę przypadało więcej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej. Nie było więc "zagęszczenia", które stanowi warunek przydziału mieszkania z zasobów komunalnych. Ponadto w uzasadnieniu decyzji zamieszczone zostały ustalenia dotyczące zebranych w toku postępowania o przydziale mieszkania dowodów co do sytuacji majątkowej /zarobkowej/ Danuty i Arkadiusza D. Kolegium Odwoławcze ustaliło, że we wniosku o przydział mieszkania podane zostały przez Arkadiusza D. niewłaściwe dane, z pominięciem dochodów uzyskiwanych w ramach spółki cywilnej wykonującej usługi geodezyjne i z zaniżeniem wynagrodzenia za pracę. Ponadto nie została uwzględniona renta Danuty D. na rzecz syna w wysokości 930.000 zł oraz zarobki uzyskane przez nią w okresie poprzedzającym przejście na zasiłek wychowawczy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Danuta i Arkadiusz D. twierdzili, że główny najemca lokalu, w którym poprzednio zamieszkiwali, jest ciężko chory i z tego tytułu przysługuje mu uprawnienie do dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Ponadto Danuta D. jest w ciąży, co potwierdzone zostało stosownymi zaświadczeniami lekarskimi. W tych okolicznościach, których nie brało pod uwagę Kolegium Odwoławcze, nie można - zdaniem skarżących - uznać, że otrzymali przydzielone im mieszkanie z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zaś chodzi o nieprawidłowości dokumentacji dotyczącej dochodów skarżących, to wyniknęły one - zdaniem skarżących - z przeoczenia i niezbyt precyzyjnie sformułowanego wniosku o przydział mieszkania, a nie ze złej woli. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 lipca 1993 r. (...) skargę oddalił ze względu na ustalenie, że zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z jej podstawą prawną /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Jeżeli bowiem w mieszkaniu przez nich zajmowanym przypadało na jedną osobę 5,01 m2 powierzchni mieszkalnej, to nie spełniali oni warunku przydziału mieszkania, wynikającego z powołanego w decyzji Kolegium Odwoławczego par. 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. Wywody zawarte w skardze, odnoszące się do stanu zdrowia ojca skarżącej, nie mają prawnego znaczenia, gdyż uprawnienia do dodatkowej powierzchni mieszkalnej nie mogą być uwzględnione przy kwalifikowaniu do przydziału lokalu mieszkalnego. Także fakt urodzenia przez skarżącą w dniu 9 lipca dziecka dopiero w tym dniu zmienił sytuację rodzinną skarżących, co może być uwzględnione dopiero w przyszłości, jeżeli zostanie ponowiony wniosek o przydział skarżącym lokalu mieszkalnego. Jeżeli zaś chodzi o ustalenia Kolegium Odwoławczego, dotyczące sytuacji majątkowej skarżących, to chociaż nie są one ani jasne, ani jednoznaczne z punktu widzenia par. 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, to nie miały wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, zarzucając rażące naruszenie art. 207 par. 3 Kpa przez bezpodstawne uznanie, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) jest zgodna z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Wniosek rewizji nadzwyczajnej dołączył uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy uwzględnił rewizję nadzwyczajną, w zakresie jej podstawy, ze względu na następujące okoliczności: Zgodnie z art. 36 ust. 1 Prawa lokalowego /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./, decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych może otrzymać osoba, dla której przydział lokalu jest uzasadniony ze względu na warunki zamieszkiwania i sytuację materialną. Oba te warunki przydziału zostały sprecyzowane w wykonawczym - do ustawy Prawo lokalowe - rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkalnych /Dz.U. nr 27 poz. 187 ze zm./. W myśl par. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, warunki mieszkaniowe przydziału spełniają osoby mieszkające w lokalach, w których na jedną osobę uprawnioną przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej. Natomiast określeniu trudnej sytuacji materialnej, jako warunku przydziału mieszkania, poświęcone są przepisy par. 1 ust. 3 i 5 powołanego rozporządzenia, w których podane zostały ściśle sprecyzowane wskaźniki dochodu rodziny i sposób jego ustalenia. Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji o przydziale mieszkania dla Danuty i Arkadiusza D. ze względu na niespełnienie przez nich obu wymaganych warunków. Jednakże tylko co do warunku mieszkaniowego - jak to w sposób nie nasuwający zastrzeżeń ustalił Naczelny Sąd Administracyjny - ustalenia faktyczne Kolegium Odwoławczego były odpowiednio precyzyjne, a mianowicie, że na jedną osobę uprawnioną przypadało około 10 m2 powierzchni mieszkalnej więcej od limitu 5 m2. Ustalenia natomiast co do sytuacji materialnej rodziny Danuty i Arkadiusza D. oraz ich dzieci są niepełne, gdyż Kolegium Odwoławcze, pomimo stwierdzenia określonych wadliwości danych w tym zakresie zawartych we wniosku o przydział mieszkania, nie ustaliło jednak stanu faktycznego, o którym mowa w par. 1 ust. 3 i 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. W związku z tymi brakami należy zgodzić się z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło w tym zakresie sprawy i w związku z tym nie miało podstawy do oceny warunków przydziału mieszkania, dotyczących sytuacji materialnej rodziny D., w aspekcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Jeżeli pomimo tych uchybień zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny jej nie uchylił, to tylko dlatego - jak to stwierdził w uzasadnieniu swego wyroku - że nie miały one wpływu na wynik sprawy, skoro - zdaniem NSA - decyzja Kolegium Odwoławczego jest zasadna ze względu na sprzeczność przedmiotowego przydziału mieszkania Danucie i Arkadiuszowi D. z wymaganiami dotyczącymi sytuacji mieszkaniowej. W świetle powyższych ustaleń ciężar rozstrzygnięcia sprawy zaskarżonej rewizją nadzwyczajną przez Ministra Sprawiedliwości odnosił się wprost do oceny ustalenia Naczelnego sądu Administracyjnego, stanowiącego podstawę zaskarżonego wyroku, że skoro w mieszkaniu, w którym Danuta i Arkadiusz D. mieszkali, przypadało 5,01 m2 na osobę, to przydzielenie im mieszkania z zasobów komunalnych stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Sąd Najwyższy stwierdził, że takie, jak to przyjęto w założeniu Kolegium Odwoławczego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ilościowe /mierzone na centymetry/ kryterium naruszenia prawa, jest rażąco sprzeczne nie tylko z bezpośrednim, wyraźnym brzmieniem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, ale przede wszystkim z samą istotą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest przecież nadzwyczajnym, a przez to wyjątkowym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej, która korzysta z powagi ostateczności ustalenia stosunku prawnoadministracyjnego /art. 16 Kpa/. Wzruszenie tego stosunku, a więc, tak jak w niniejszej sprawie, także bardzo istotnej sfery sytuacji prawnej strony i jej sytuacji bytowej /chodzi wszak o zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych/, nie może wynikać z błahego powodu. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję administracyjną w takim stopniu, że porządek prawny domaga się jej eliminacji tak, jakby od początku nie została wydana. Może to nastąpić - jak to stanowi art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - tylko wtedy, jeżeli naruszenie prawa jest "rażące". W powołanych wyżej przepisach ustawy - Prawo lokalowe i rozporządzenia Rady Ministrów zostały określone bardziej zasadnicze przesłanki przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych niż określone kryteria pomiaru tych przesłanek. Jest bardzo potrzebne rozróżnienie w analizowanych uregulowaniach warunków przyznawania mieszkań od sposobu ustalenia, czy te warunki zachodzą. Przydział lokalu mieszkalnego w trybie administracyjnym może być uzasadniony - jak to stanowi art. 36 ust. 1 Prawa lokalowego - ze względu na warunki zamieszkania i sytuację materialną zainteresowanej osoby /rodziny/ lub inne okoliczności określone w przepisach wykonawczych do ustawy, albo w odrębnych przepisach. Jest to podstawa przydziału mieszkania, motywowanego celami pomocy z zasobów publicznych, osobom, które inaczej nie potrafią swych potrzeb mieszkaniowych rozwiązań. Z tych właśnie powodów przydział ma być - jak to expressis verbis wyraża art. 36 ust. 1 Prawa lokalowego - "uzasadniony". Oceny zatem decyzji o przydziale z punktu widzenia przesłanek jej ewentualnej eliminacji z porządku prawnego /art. 158 par. 1 i art. 156 par. 1 pkt. 2 Kpa/ nie można wyizolować - tak jak to nastąpiło w niniejszej sprawie - od generalnych, wyraźnie normatywnie określonych przesłanek i ograniczyć się tylko do zauważenia ilościowego kryterium pomiaru ustawowej przesłanki dotyczącej warunków mieszkaniowych. Naruszenie takiego ilościowego wskaźnika dotyczy elementu, który poprzez swoje, tak jak w tym wypadku liczbowe ujęcie, bezpośrednio wskazuje na skalę naruszenia. Rozpatrując więc sprawę tylko pod kątem tej części regulacji, która odnosi się do sprecyzowanego wskaźnika warunków mieszkaniowych, można z pewnością stwierdzić, że ustalona skala naruszenia /nie więcej niż 2 cm2 jest nieznaczna, a nawet - jak to zarzucił Minister Sprawiedliwości - jest zbliżona do skali błędów pomiaru powierzchni, dozwolonej według Polskiej Normy 70/B-02365, w której chodzi o dokładność do 0,01 m2. Już więc tylko z tego powodu nieznaczne naruszenie określonego wskaźnika ilościowego, służącego do określenia warunków mieszkaniowych, trzeba by oceniać w aspekcie ilości, a więc i znikomości naruszenia, co wprost nie odpowiada pojęciu "rażącego" naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Zastosowanie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa jest ponadto zupełnie nieodpowiednie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w świetle którego nie może nasuwać żadnych wątpliwości to, że warunki zamieszkiwania, o których mowa w art. 36 ust. 1 Prawa lokalowego, dotyczące Danuty i Arkadiusza małżonków D., uzasadniały przydział dla nich mieszkania. Chodzi tu o dwie okoliczności. Pierwsza, mająca istotne znaczenie już w toku postępowania o przydział lokalu, dotyczy ciężkiej choroby głównego lokatora mieszkania, w którym przebywali Danuta i Arkadiusz D., tj. Stanisława K., który ze względu na stan zdrowia korzystał - na podstawie decyzji z dnia 15 stycznia 1987 r. - z uprawnienia do dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Taka sytuacja, związana z ciężką chorobą Stanisława K., musiała oddziaływać na sposób korzystania przez wszystkich innych członków rodziny ze wspólnego mieszkania, w szczególności dlatego, że w wyniku szerszego korzystania z tego mieszkania przez ciężko chorego domownika pozostali w konsekwencji korzystali faktycznie z mniejszej powierzchni niż teoretycznie przypadałaby na każdego z nich po zastosowaniu dzielenia powierzchni mieszkalnej przez liczbę wszystkich /sześciu/ domowników. Jak zatem można było tego nie zauważyć w kontekście centymetrowej tylko przewagi, ponad 5 m2 powierzchni mieszkalnej, wyliczonej wyłącznie w wyniku dzielenia powierzchni mieszkalnej przez liczbę wszystkich domowników, bez uwzględnienia większych potrzeb jednego z nich. Druga okoliczność faktyczna, wskazująca na odpowiedniość przedmiotowego przydziału w stosunku do uzasadnionych potrzeb mieszkaniowych Danuty i Arkadiusza D., zaistniała w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego przydziału i była wyraźnie w tym postępowaniu zgłoszona i udokumentowana odpowiednim zaświadczeniem lekarskim. Chodzi mianowicie o ciążę Danuty D., w związku z którą rodzina Danuty i Arkadiusza D. miała w rzeczywistości trudniejszą sytuację mieszkaniową już w toku trwania tej ciąży, i która to sytuacja w sposób zupełnie wymierny /wyżej wymienionymi wskaźnikami arytmetycznymi/ wpłynęła po urodzeniu się dziecka i zwiększeniu członków rodziny do pięciu osób na ich sytuację mieszkaniową. W świetle wskazanych okoliczności faktycznych, stosunkowo niewielka - jak to wyjaśniono wyżej - nie mająca istotnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek przydziału mieszkania, różnica powierzchni mieszkalnej przypadającej w chwili przydziału mieszkania na rzecz jednego domownika, traciła jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia zastosowania art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Okazało się bowiem, że przedmiotowa decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego stanowi prawidłowe zastosowanie wchodzących w rachubę przepisów do konkretnych okoliczności sprawy. Nie jest w tym kontekście trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego, na skutek powiększenia się rodziny, małżonkowie D. spełniają wszystkie matematycznie wyliczone wskaźniki w zakresie warunków zamieszkiwania, ale pomimo to decyzja o przydzieleniu im mieszkania podlegała unieważnieniu, a oni mogą dopiero w przyszłości wystąpić o przysługujące im przydzielenie lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę te konsekwencje należało zauważyć, że decyzja o przydziale mieszkania rodzinie D. nie pozostaje w jakiejkolwiek niezgodności z porządkiem prawnym, a więc nie zachodziły przesłanki do eliminacji tej decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie nieważności. Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy podzielił podstawy rewizji nadzwyczajnej i uznał, że zachodziły przesłanki orzeczenia co do istoty sprawy ze skargi Danuty i Arkadiusza D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) art. 422 par. 1 Kpc w związku z art. 210 i art. 211 Kpa/.