III ARN 11/92

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej (...) Urzędu Wojewódzkiego (...) w przedmiocie zezwolenia na zamianę mieszkań na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 9 stycznia 1991 r. SA/Po 843/90 uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję Dyrektora Wydziału (...). Zofia Ż., legitymująca się decyzją o przydziale lokalu mieszkalnego z dnia 9 grudnia 1954 r., znajdującego się w domu wielomieszkaniowym stanowiącym własność osób fizycznych, przy ul. D. 1 w P., we wniosku z dnia 27 września 1989 r. wnosiła o wyrażenie zgody na dokonanie zamiany tego mieszkania na lokal w G.-W. przy ul. D., użytkowany przez Tadeusza i Zofię małżonków T. Jako uzasadnienie podała zamiar połączenia się z rodziną zamieszkałą w G. Biuro Zamiany Mieszkań Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w P. wszczęło w tej sprawie postępowanie, które po uzyskaniu zgody Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w G., zakończyło się w I instancji decyzją Urzędu Miejskiego w P. z dnia 13 lutego 1990 r. nr (...): a/ wyrażającą zgodę na dokonanie zamiany mieszkań zgodnie z wnioskami zainteresowanych stron, b/ dokonującą przydziału lokalu mieszkalnego przy ul. D. 1 w P. małżonkom T. W uzasadnieniu decyzji podniesiono m.in., że na proponowaną zamianę mieszkań nie wyrazili zgody uczestniczący w postępowaniu na prawach stron: a/ administrator budynku Witold P. mający pełnomocnictwo czterech współwłaścicieli, b/ współwłaściciele Monika R., Jadwiga W., Seweryn S. i Maciej P., jednakże okoliczność ta nie stanowiła - zdaniem organu administracji - przeszkody do wyrażenia zgody na zamianę. Jeden ze współwłaścicieli, Maciej P. przedstawił zaświadczenie Urzędu Dzielnicowego P. - W. z dnia 19 października 1987 r. stwierdzające jego prawo użytkowania jednego lokalu w budynku przy ul. D. 2. Nieruchomość położona jest na styku ulic Ch. 9 i D. 1 i 2, przy czym od strony tej ulicy ma ona dwa wejścia oznaczone nr 1 i 2. W pisemnym oświadczeniu Maciej P. wyjaśnił, że jest zameldowany w tym lokalu i że go faktycznie zajmuje. Na skutek odwołania administratora nieruchomości Witolda P. decyzją Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia 23 maja 1990 r. nr (...) nastąpiło uchylenie w całości decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w P. i umorzenie postępowania w I instancji administracyjnej. Organ administracji II instancji uznał, że w sprawie niniejszej niedopuszczalne było wyrażenie zgody na dokonanie zamiany mieszkań ze względu na wyłączenie lokali w domach wielomieszkaniowych należących do osób fizycznych spod szczególnego trybu najmu lokali określonego przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./. Wyłączenie tego trybu wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa lokalowego, mającego zastosowanie w rozpatrywanym wypadku ze względu na to, że jeden ze współwłaścicieli zamieszkuje w jednym z lokali domu wyłączonego. Zdaniem organu administracyjnego, wyłączenie spod szczególnego trybu najmu wywołuje m.in. ten skutek, że organ administracji państwowej nie może wydać decyzji o przydziale ani też wyrazić zgody na zamianę lokali. Skargę na decyzję Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w P. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 stycznia 1991 r. (...) oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił co do zasady wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu decyzji organu administracyjnego II instancji oraz dodatkowo podniósł, że wszystkie lokale mieszkalne w domach wielorodzinnych wyłączone zostają spod szczególnego trybu najmu w przypadku, gdy chociażby jeden ze współwłaścicieli nieruchomości zamieszkuje w jednym z lokali tej nieruchomości. Wywołuje to m.in. ten skutek, że cała nieruchomość zostaje wyłączona spod szczególnego trybu najmu. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na okoliczność, że dokonanie zamiany mieszkań wbrew sprzeciwowi współwłaścicieli ogranicza ich uprawnienia wynikające z art. 33 Prawa lokalowego. W rewizji nadzwyczajnej, wniesionej dnia 27 stycznia 1992 r., Minister Sprawiedliwości domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W rewizji nadzwyczajnej zarzucono naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa lokalowego przez błędne jego zastosowanie. Wyrażono też pogląd, że prawo zainteresowanych stron do ubiegania się o uzyskanie zgody na dokonanie zamiany mieszkań wynikało z art. 58 ust. 1 i 6 Prawa lokalowego, w świetle których zgoda właściciela domu albo lokalu na dokonanie zamiany wymagana jest tylko wówczas, gdy zamiana odnosi się do lokalu w domu jednorodzinnym lub do lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość w rozumieniu art. 135 Kc, co jednak w rozpatrywanej sprawie nie zachodziło. W rewizji nadzwyczajnej zarzucono także naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie obywateli możliwości realizacji tych praw, które wynikają z przepisów ustawy. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Wbrew wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 1991 r. oraz w uzasadnieniu innego wyroku NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 1 marca 1990 r. (...) powołanego w uzasadnieniu decyzji organu administracji II instancji, treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa lokalowego bynajmniej nie stanowiła przeszkody do wyrażenia zgody na dokonanie zamiany mieszkań zgodnie z życzeniem stron. W odpowiednim fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1991 r, wyrażony został pogląd, że zgodnie z treścią powołanego przepisu lokale w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność osób fizycznych wyłączone zostały spod szczególnego trybu najmu, jeżeli co najmniej w części zamieszkiwane są przez właścicieli. Analogiczny pogląd wyrażony został także w uzasadnieniu wyroku NSA-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 1 marca 1990 r. (...). Przesłanki wykładni gramatycznej nie usprawiedliwiają wniosków zawartych w obydwu powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu. Artykuł 29 ust. 1 pkt 2 Prawa lokalowego jednoznacznie akceptuje wyłączenie spod szczególnego trybu najmu jedynie indywidualnie oznaczonych lokali w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność osób fizycznych, jeżeli są one, tj. lokale, co najmniej w części zamieszkiwane przez współwłaścicieli. Gdyby intencją ustawy było wyłączenie - z przyczyn wymienionych w cyt. już przepisie - całego domu, bez względu na jego wielkość i liczbę lokali mieszkalnych, to analizowany przepis ustawy miałby niewątpliwie inną treść analogiczną np. do treści art. 2 pkt 2 Prawa lokalowego, który spod działania przepisów Prawa lokalowego wyłączył wszystkie lokale w budynkach wymienionych w tym przepisie. Wniosek ten uzasadniają także przesłanki wynikające z wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Artykuł 29 ust. 1 pkt 2 Prawa lokalowego stanowił określony etap reformy Prawa lokalowego, której jednym z celów było nie całkowite wyłączenie domów wielomieszkaniowych stanowiących własność osób fizycznych spod szczególnego trybu najmu, lecz zniesienie obowiązku właściciela ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego we własnym domu. Reforma stanowiła jedynie zatem fragment przedsięwzięć ustawodawczych zmierzających do częściowej restytucji prawa własności lokali i budynków, determinowanych ówczesnymi zapatrywaniami na zakres ochrony własności indywidualnej, stanem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych obywateli i innymi przesłankami społeczno-gospodarczymi. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu pominął w zaskarżonym wyroku, że zezwolenie terenowego organu administracji państwowej na zamianę lokalu stanowi jedynie przejaw transformacji praw podmiotowych najemcy wynikających z decyzji o przydziale na rzecz innego podmiotu prawa, a nie pierwotne rozstrzygnięcie o przydziale podjęte w granicach uznania administracyjnego. Osoba zajmująca lokal w wyniku zamiany wstępuje w prawa najemcy w zakresie tych praw i obowiązków, które spoczywały na jego poprzedniku prawnym, co oznacza m.in. że zamiana nie ma wpływu na charakter lokalu jako takiego, który nadal podlega szczególnemu trybowi najmu ustanowionemu w przepisach rozdziału 3 Prawa lokalowego. Ta transformacja, wynikająca z treści art. 60 ust. 1 Prawa lokalowego, nie wywołuje zatem żadnych innych dalszych następstw prawnych co do charakteru całego budynku, w tym także i takich, o których wspomina uzasadnienie zaskarżonego wyroku NSA. Zresztą wykładnia prawa przedstawiona w zaskarżonym wyroku oznaczałaby znaczną i - jak się wydaje - nieco przedwczesną deprecjację wpływu administracji publicznej na gospodarowanie zasobami mieszkaniowymi, nieuzasadnioną stanem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zwłaszcza w większych aglomeracjach miejskich. Uzasadniony jest także i drugi zarzut rewizji nadzwyczajnej naruszenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej, aczkolwiek z odmiennych przesłanek niż te, które zawarte zostały w uzasadnieniu tej rewizji. Zaskarżony wyrok pozbawia obywateli szans na urzeczywistnienie ważnych, społecznie i indywidualnie uzasadnionych interesów, a w szczególności uniemożliwia samotnej osobie w podeszłym wieku zamieszkanie w miejscowości, w której osiedlili się jej najbliżsi. Wzgląd na stabilność wyroków sądowych nie może stanowić przesłanki uzasadniającej ewentualne oddalenie rewizji nadzwyczajnej wniesionej po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia, jeżeli nadal utrzymuje się stan niezaspokojenia szczególnie ważnych interesów obywatela, powstały w wyniku błędnej wykładni prawa lub niewłaściwego jego zastosowania. Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poprzedzającą go decyzję Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia 23 maja 1990 r. jako sprzeczną z prawem i zawierającą błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa lokalowego.