III ARN 15/90

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego (...) Urzędu Wojewódzkiego (...) w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu oraz udzielenia pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 27 czerwca 1989 r. SA/Lu 194/89 uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje NSA OZ w Lublinie do ponownego rozpoznania. Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w L. decyzją z dnia 28 stycznia 1989 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania terenu oraz udzielenia Bogusławowi R. pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego w L. przy ul. P. nr 10. Decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie: 1/ Leokadia D., współwłaścicielka nieruchomości, na której zlokalizowana została budowa zakładu cukierniczego; 2/ Jarosław Ż., drugi współwłaściciel tejże nieruchomości, który nabył swój udział we współwłasności wprawdzie już po decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, lecz jeszcze przed rozpoznaniem odwołania przez organ wyższego stopnia; 3/ Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa w L. jako uczestnik postępowania, której prawa zostały naruszone przez decyzję zezwalającą na rozpoczęcie budowy zakładu cukierniczego. W odpowiedzi na skargę Wydział Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w L. wnosił o ich oddalenie jako bezzasadnych. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 27 czerwca 1989 r. SA/Lu 194/89 skargi oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: a/ Decyzja organu odwoławczego o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu oraz udzieleniu pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego jest konsekwencją ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 25 stycznia 1989 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycyjnej przez organ stopnia podstawowego o właściwości ogólnej. Odwołanie od decyzji lokalizacyjnej nie było wniesione. Z planów ogólnego zagospodarowania Zespołu Miejskiego w L. wynika, że sporny obiekt znajduje się na terenach przeznaczonych na rzecz usług ogólnomiejskich. b/ Nie został udowodniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego, ustanawiającego wymóg, by obiekty budowlane były projektowane i wznoszone w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich oraz w zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi. c/ Nie zostały naruszone prawa współwłaścicieli nieruchomości, na której rozpoczęto wznoszenie spornego obiektu. Inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością, którego nie należy utożsamiać z prawem własności nieruchomości, albowiem przysługuje ono m.in. także samoistnym posiadaczom. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednocześnie, iż poza zakresem jego rozważań pozostaje kwestia, czy i o ile inwestor przekroczył swoje uprawnienia do dysponowania nieruchomością. Kwestia ta jednak - zdaniem NSA - należy do kompetencji sądów powszechnych w odrębnym postępowaniu wszczętym na wniosek uprawnionego współwłaściciela. Prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, wnosząc o jego uchylenie wraz z decyzją Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 28 stycznia 1989 r. Rewizja nadzwyczajna oparta na obydwu podstawach wynikających z treści art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa zarzuca, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością, a zatem zaskarżona decyzja narusza art. 29 ust. 5 prawa budowlanego. Zarzut ten został w rewizji nadzwyczajnej należycie uzasadniony. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona z przyczyn w niej wskazanych. W szczególności uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Wykładnia, że prawo dysponowania nieruchomością, będące podstawową przesłanką uzyskania pozwolenia na budowę nie może być utożsamione z prawem własności, jest w zasadzie trafna. Inwestor będący współwłaścicielem nieruchomości może uzyskać prawo do jej dysponowania w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną tylko o tyle, o ile uzyska zgodę wszystkich właścicieli wymaganą w art. 199 kodeksu cywilnego. Wzniesienie stałego obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich uprawnionych do decydowania w tej sprawie. Zgoda ta stanowi niezbędną przesłankę prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu cyt. już art. 29 ust. 5 prawa budowlanego, przy czym przepis ten wyklucza wykładnię, że zezwolenie na budowę może być wydane także w wypadku przekroczenia prawa dysponowania nieruchomością. Ze względu na to, że pozwolenie na budowę może być wydane tylko wtedy, gdy inwestor wykaże się prawem dysponowania nieruchomością w granicach przysługujących mu praw podmiotowych, kwestia ta powinna być przedmiotem oceny właściwych organów administracji państwowej, a - w wypadku skargi do sądu administracyjnego - także przedmiotem oceny tego sądu. Błędny jest pogląd, że w wypadku braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na wzniesienie obiektu budowlanego sąd administracyjny dokonując kontroli zgodności z prawem uzyskanego pozwolenia może zatwierdzić zaskarżoną decyzję o pozwolenie i odesłać współwłaścicieli na drogę procesu cywilnego. Wykładnia taka narusza interesy uprawnionych współwłaścicieli i może stwarzać dla nich stan faktów nieodwracalnych. Uzasadniony jest także i drugi zarzut rewizji nadzwyczajnej. Decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę stałego obiektu wydana w warunkach naruszających prawa i uzasadnione interesy osób uprawnionych, istotnie stanowić może zarzewie stałych konfliktów społecznych dezintegrujących społeczność lokalną. Interes Rzeczypospolitej Polskiej przejawia się w takim ukształtowaniu orzecznictwa organów administracji państwowej, które eliminowałoby zbędne konflikty społeczne. Wobec stwierdzenia zasadności rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy działając w granicach swej kompetencji określonych w art. 211 Kpa w związku z art. 422 Kpc, uchylił zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. Rewizja nadzwyczajna w części dotyczącej żądania uchylenia także decyzji Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 28 stycznia 1989 r. podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ Sąd Najwyższy sprawuje nadzór judykacyjny w zakresie orzekania tylko nad orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadzór ten polega na rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń tego Sądu, przy czym w postępowaniu przed Sądem Najwyższym wszczętym rewizją nadzwyczajną stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu rewizyjnym. Odpowiednie zastosowanie tych przepisów wymaga - stosownie do treści art. 422 par. 1 Kpc - odrzucenia rewizji nadzwyczajnej w tej części, w której zawiera ona wniosek o objęcie kontrolą judykacyjną także poprzedzających orzeczenia NSA decyzji organów administracji. Wniosek taki wykracza bowiem poza granice nadzoru judykacyjnego Sądu Najwyższego zakreślonego w przytoczonych przepisach prawa. Rewizja nadzwyczajna w tym zakresie jako niedopuszczalna wymaga odrzucenia.