III ARN 21/96

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiej Akademii Nauk (...) na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 1995 r. I SA 1130/94 uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi od decyzji Ministra (...) stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji i w tym zakresie sprawę przekazuje NSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 12 maja 1994 r. (...) na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 i par. 2 oraz art. 158 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając z urzędu i na wniosek Marii G.-S, stwierdził nieważność następujących decyzji: 1. Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Prezydium i Rady Narodowej w W. z dnia 26 października 1971 r., (...) w sprawie przekazania w użytkowanie Polskiej Akademii Nauk zabudowanego gruntu o pow. 934 m2, położonego w W. przy ul. M. oraz ustalenia opłaty rocznej w kwocie 4,913 zł za użytkowanie tego gruntu, 2. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 13 lutego 1989 r. (...), w sprawie ustalenia ceny gruntu państwowego o pow. 938 m2, położonego przy ul. M., pozostającego w zarządzie Polskiej Akademii Nauk (...), na kwotę 12.363,778 zł i ustalenia nowej opłaty rocznej w wysokości 3 proc. ceny gruntu obowiązującej w danym okresie. 3. Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. z dnia 7 lipca 1989 r. (...) w sprawie uchylenia wymienionej w pkt 2 decyzji, w części dotyczącej ustalenia nowej opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem państwowym i ustalenia opłaty rocznej do dnia 31 grudnia 1990 r. w kwocie 370.913 zł, a od dnia 1 stycznia 1991 r. w wysokości 126.637 zł, tj, 1 proc. ceny gruntu, z terminem płatności do dnia 31 marca każdego roku. Natomiast decyzją z dnia 13 maja 1994 r. (...) Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa na podstawie art. 157 i art. 158 par. 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Polskiej Akademii Nauk, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swej decyzji z dnia 28 czerwca 1993 r. (...) orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. - Wydział Gospodarki Terenami z dnia 13 grudnia 1966 r. (...) odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi Mieczysławowi B. ustanowienia użytkowania wieczystego /przyznania prawa własności czasowej/ gruntu - nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. M., (...) i stwierdzającej równocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Państwa. Na obie wyżej wymienione decyzje Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniosła skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Polska Akademia Nauk. Decyzji z dnia 12 maja 1994 r. zarzucono naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Skarżąca podniosła, że aczkolwiek ustalenia dokonane przed wydaniem decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 czerwca 1993 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego PRN w W. z dnia 13 grudnia 1966 r. mogły uzasadniać ocenę, że powołane orzeczenie administracyjne "dotknięte było wadą nieważności" - to jednakże następujące później zdarzenia prawne i faktyczne wywołały nieodwracalne skutki prawne. Będąca bowiem przedmiotem tej decyzji nieruchomość przy ul. M., której - w zakresie przyznania własności czasowej /użytkowania wieczystego/ - odmówiono dotychczasowemu właścicielowi, decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej PRN w W. z dnia 26 października 1971 r. została przekazana PAN w użytkowanie i PAN na podstawie tej i innych "pochodnych" aktów administracyjnych użytkowała ją aż do momentu "uwłaszczenia" na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, należy konsekwentnie przyjąć, że jeżeli orzeczenie administracyjne z dnia 13 grudnia 1966 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci uwłaszczenia Polskiej Akademii Nauk, to również nieodwracalne skutki prawne musiały wywołać decyzja z dnia 26 października 1971 r. i pozostałe dwie decyzje, objęte decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 maja 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny skargi na wyżej wymienione decyzje Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa rozpoznał w dwóch odrębnych sprawach i każdą z tych skarg oddalił. Mianowicie wyrokiem z dnia 11 października 1995 r., (...) oddalona została skarga na decyzję z dnia 12 maja 1994 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie gruntu zabudowanego oraz ustalenia jego ceny i opłat za użytkowanie. Natomiast wyrokiem z dnia 24 października 1994 r. (...) oddalona została skarga na decyzję z dnia 13 maja 1994 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 czerwca 1993 r. Minister Sprawiedliwości w drodze rewizji nadzwyczajnej zaskarżył pierwszy z powyższych wyroków, tj, wyrok z dnia 11 października 1995 r. (...) i tylko w tej jego części, która dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 13 lutego 1969 r. Minister Sprawiedliwości zarzucił, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu byłego Urzędu Dzielnicowego. W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do byłego urzędu dzielnicowego jest wojewoda /art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej/. Zatem właściwym do podjęcia na podstawie art. 157 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 13 lutego 1969 r. był Wojewoda W. Błędna ocena właściwości Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa przyjęta w zaskarżonej części wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, rażące naruszenie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ oraz art. 157 par. 1 Kpa w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./. W konsekwencji Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy rozpatrzył sprawę w zakresie zaskarżonej rewizją nadzwyczajną części wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1995 r. (...) mając na uwadze, co następuje: Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża pogląd tego Sądu, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa był właściwy, w myśl art. 157 par. 1 Kpa, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.-Ś. z dnia 13 lutego 1989 r. przyjmując takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na wyrok tego Sądu z dnia 15 czerwca 1992 r., IV SA 218/92, w którym wyrażono pogląd, iż: "organ naczelny stwierdzając nieważność decyzji instancji odwoławczej stwierdza jednocześnie nieważność poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jeżeli ta decyzja w rewizji nadzwyczajnej stwierdził, że powyższa teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 1992 r. /OSP 1994 z. 9 poz. 162/ nie odnosi się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, o ile bowiem w sprawie IV SA 218/92 chodziło o właściwość organu naczelnego do stwierdzenia nieważności "także poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji", o tyle w sprawie niniejszej decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. z dnia 7 lipca 1989 r. nie była decyzją wydaną w trybie odwoławczym. Powyższe twierdzenie zawarte w rewizji nadzwyczajnej nie zostało wykazane. Z treści bowiem tej decyzji (...) wynika, że została ona wydana w trybie "art. 7 par. 1 pkt 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania (...) Polskiej Akademii Nauk od decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 13 lutego 1989 r. (...) o ustaleniu nowej opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem o powierzchni 938 m2 położonym w W. przy ul. M.". Pomimo niesłuszności przedstawionego wyżej argumentu rewizji nadzwyczajnej, podlegała ona uwzględnieniu wobec wadliwości zaskarżonej części wyroku, wynikającej z przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny błędnego poglądu co do konsekwencji prawnych decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 czerwca 1993 r. (...) stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia 13 grudnia 1966 r., odmawiającego ustanowienia na rzecz byłego właściciela Mieczysława B. prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. M. Nieważność tej ostatnio wymienionej decyzji oznacza - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - że bezprawne było oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie Polskiej Akademii Nauk i że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z kolei stwierdzenie nieważności decyzji przekazującej nieruchomość w użytkowanie PAN powoduje według Naczelnego Sądu Administracyjnego - automatycznie nieważność pozostałych decyzji, w tym decyzji, której dotyczy rewizja nadzwyczajna, bowiem "brak było w takim razie podstawy do ustalenia ceny gruntu i nowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania, którego nie było". Przedstawione wnioskowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Wobec faktu ustalenia określonego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w decyzjach, które jako decyzje ostateczne miały moc wiążącą /art. 16 par. 1 Kpa/, organy administracyjne zobowiązane były do wydania wynikających z przepisów prawa dalszych aktów administracyjnych wobec nieruchomości przekazanej w użytkowanie Polskiej Akademii Nauk. W szczególności właściwe organy administracyjne - wbrew przytoczonemu wyżej ustaleniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - miały oczywistą, wynikającą z podanych w tych decyzjach przepisów, podstawę prawną do ustalenia ceny gruntu i nowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania ustalonego w decyzji administracyjnej wiążącej wówczas prawnie. Takie decyzje, które opierają się na właściwie zastosowanym prawie materialnym oraz uwzględniają stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji nie mogą być kwalifikowane jako decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156 - 158 Kpa, jest stan rzeczy z chwili wydania tej decyzji. Nie jest więc uprawnione wnioskowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji z 1989 r. z tego powodu, że opierała się ona na innej ostatecznej decyzji, której nieważność stwierdzono dopiero w 1993 r. Jest to sytuacja, którą można i należy rozwiązać we właściwym dla niej trybie wznowienia postępowania. Stosownie bowiem do art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa wznawia się między innymi postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona /także wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności/. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowią odrębne i autonomicznie ukształtowane środki nadzwyczajnego weryfikowania decyzji administracyjnych. Zachodzą zwłaszcza poważne różnice w konsekwencjach prawnych stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania. Wobec tego, że w zaskarżonym wyroku na skutek przyjęcia błędnych założeń prawnych, z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie została dokonana kontrola legalności zaskarżonej decyzji, Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwyczajna i zawarty w niej wniosek zasługują na uwzględnienie /art. 422 par. 2 Kpc/.