III ARN 31/91

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (...) w przedmiocie zezwolenia na indywidualne wykonywanie zawodu adwokata na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 1991 r. II SA 107/91 oddala rewizję nadzwyczajną. Adwokat Witold C. na podstawie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 maja 1989 r. został wpisany na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Rz. ze wskazaniem jako siedziby miasta P. Zespół Adwokacki w P. podjął uchwałę odmawiającą przyjęcia Witolda C. do zespołu oraz zajął stanowisko negatywne odnośnie do wystąpienia z wnioskiem o wykonywanie przez niego zawodu indywidualnie. W motywach wskazano na to, że w P. nie ma potrzeby zwiększania liczby adwokatów, skoro działa w tym mieście jeden zespół adwokacki, spółka obsługi prawnej oraz jest kilka biur pisania podań. Witold C. wniósł 19 października 1989 r. podanie o wyrażenie zgody na wykonywanie przez niego zawodu indywidualnie. Okręgowa Rada Adwokacka uchwałą z 1.II.1990 r. odmówiła wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie, podtrzymując stanowisko Zespołu Adwokackiego w P. oraz podzielając motywy uchwały tego Zespołu. W uchwale z dnia 28 marca 1990 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podtrzymywało stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej uznając, że nie zachodzi potrzeba występowania z wnioskiem o wyrażenie zgody na indywidualne wykonywanie zawodu adwokata, bo zapotrzebowanie ludności na pomoc prawną w P. ma pełne pokrycie w działalności już istniejących jednostek organizacyjnych. Na tę uchwałę Witold C. wniósł dnia 20 kwietnia 1990 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej szereg rażących naruszeń prawa i wnosząc o uchylenie wszystkich uchwał podjętych w jego sprawie przez organy samorządu adwokackiego. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka podtrzymała swoje stanowisko zajęte w sprawie oraz podała w wątpliwość możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jej uchwałę, uznając, że przepis art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa, wówczas jeszcze obowiązujący, nie daje podstaw do jej wniesienia. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił, uznając, że uchwały organów samorządu adwokackiego podejmowane w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Ministra Sprawiedliwości o wyrażenie zgody na indywidualne wykonywanie zawodu adwokata mają charakter decyzji administracyjnych uznaniowych. W rozpoznawanej sprawie organy samorządu adwokackiego nie wykroczyły poza zakres uznania administracyjnego przyznanego im w ustawie i ich decyzje są zgodne z prawem. Zaznaczyć trzeba jeszcze, że postanowieniem z dnia 26 lipca 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na odpowiedź Sądu Najwyższego na pytanie prawne wniesione już wcześniej w identycznej sprawie. Rozstrzygając sprawę ze skargi Witolda C. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w uchwale stanowiącej odpowiedź na pytanie prawne w innej sprawie zawisłej przed sądem administracyjnym. Od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 1991 r. została wniesiona dnia 17 lipca 1991 r. rewizja nadzwyczajna przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w której zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 207 par. 1 Kpa, art. 4 ust. 3 i art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. 1982 nr 16 poz. 124 ze zm./ oraz naruszenie art. 1 i art. 68 Konstytucji RP oraz występuje o uchylenie zaskarżonego wyroku, poprzedzającej go uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej oraz uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Rz. i o "przekazanie podania adwokata Witolda C. z dnia 19 października 1989 r. Ministrowi Sprawiedliwości celem zajęcia stanowiska w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie zawodu indywidualnie". W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej akcentuje się niedostatki wykładni gramatycznej przepisów materialnych, z racji anachronizmu niektórych postanowień ustawy o adwokaturze, jak również wskazano na konieczność ukształtowania na nowych zasadach roli nadzorczej Ministra Sprawiedliwości w stosunku do adwokatury, podnosi się również brak wnikliwości sądu administracyjnego w ocenie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną zatrzymywanie podania adwokata Witolda C. przez organy samorządu adwokackiego i nie przekazanie go Ministrowi Sprawiedliwości godzi w konstytucyjnie gwarantowane prawo podmiotowe Witolda C. Sąd Najwyższy zważył w sprawie co następuje: Rewizja nadzwyczajna nie jest trafna, albowiem zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawiera naruszeń prawa, nie ma więc podstawy do jej uwzględnienia. Zaskarżony wyrok trafnie określa charakter prawny rozstrzygnięć organów samorządu adwokackiego oraz prawidłowo rozgranicza podwójny tok instancji administracyjnych ustawowo przypisany rozstrzygnięciu sprawy wyrażenia zgody na indywidualne wykonywanie zawodu adwokata. W sprawie tej podejmują postępowanie organy samorządu adwokackiego, one również są jedynie legitymowane do wniesienia żądania wszczęcia postępowania przez Ministra Sprawiedliwości. Samorząd adwokacki odgrywa więc decydującą rolę w dopuszczeniu adwokata do określonej formy wykonywania zawodu na równi z Ministrem Sprawiedliwości. Samorząd zawodowy jest traktowany jako bardzo doniosły składnik pluralistycznego modelu państwa prawnego, co widać z obejmowania nowych grup zawodowych przepisami, ustanawiającymi ich samorząd. Nowe rozwiązania prawne dotyczące np. notariuszy, lekarzy lub farmaceutów pozostają w różnym stosunku do rozwiązań, które tradycyjnie były utrzymywane w prawnej regulacji dostępu do wykonywania zawodu adwokata. Trudno byłoby mówić o tym, że prawne uregulowania wpisu na listę adwokata i dopuszczania do wykonywania tego zawodu są diametralnie różne od rozwiązań wprowadzanych przy kształtowaniu samorządu zawodowego w ostatnich latach, choć można dostrzec w nich elementy już przestarzałe powodujące wydatne eksponowanie korporacyjnego charakteru adwokatury. Dostęp do zawodu adwokata związany jest z dwoma rozstrzygnięciami. Pierwsze z nich stanowi wpis na listę adwokacką, co regulują przepisy działu V ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./, ustanawiając wpis tzw. obligatoryjny /art. 68 ust. 2/ oraz wpis fakultatywny, obejmujący pozostałe przypadki. Wpis na listę może być rozstrzygnięciem samodzielnym i kończącym sprawę, albowiem ustawa dopuszcza wpis bez wyznaczenia siedziby /art. 68 ust. 4/. Osoby wpisane na listę mogą na niej pozostawać, nie wykonując zawodu w zespole adwokackim. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to - co podniósł na rozprawie przedstawiciel Naczelnej Rady Adwokackiej - że osoby wpisane na listę adwokacką mogą formować faktyczną kolejkę osób chętnych do czynnego wykonywania zawodu, oczekując na zwolnienie się miejsca w zespole adwokackim, lub też na pojawienie się zapotrzebowania na wykonywanie zawodu indywidualnie. Następnie rozpoczyna się nowa sprawa, która stanowi wybór formy wykonywania zawodu, bo ustawa dopuszcza trzy formy, tzn. wykonywanie go w zespole adwokackim jako formę podstawową, w obsłudze prawnej na podstawie przepisów odrębnych, oraz "w uzasadnionych wypadkach" - indywidualnie lub wraz z innym adwokatem. Ta trzecia forma wymaga zgody Ministra Sprawiedliwości wydawanej w drodze decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek okręgowej rady adwokackiej, czyli na żądanie strony w rozumieniu art. 61 par. 1 Kpa. Zgodnie z ustawą zespół adwokacki jest podstawową jednostką organizacyjną adwokatury /art. 17/, wyposażoną w organy o ustawowo uregulowanej kompetencji /art. 30 oraz art. 31 ust. 1/, odnośnie do rozpatrywanej sprawy istotne jest postanowienie art. 31 ust. 1 pkt 7 stanowiące, że zebranie zespołu jest właściwe w sprawach przyjmowania nowych członków, wypowiadania członkostwa zespołu oraz wykluczania członka z zespołu. Z przepisów ustawy wynika, że zespół samodzielnie rozstrzyga o swoim składzie osobowym. Reasumując tę część wywodów uzasadnienia należy stwierdzić, że sam wpis na listę adwokacką nie przesądza ani dopuszczenia do wykonywania zawodu - chociaż stanowi jego przesłankę konieczną ani też nie przesądza formy, w której ten zawód będzie wykonywany /w zespole, jako radca prawny, w kancelarii indywidualnej jednostkowej lub wspólnej z innym adwokatem/. W świetle obowiązujących przepisów ustawowych podstawową formą wykonywania zawodu adwokata nadal jest praca w zespole adwokackim, a każda inna forma wykonywania tego zawodu ma znaczenie uzupełniające. Organy samorządu adwokackiego w sprawach poszczególnych osób podejmują rozstrzygnięcia, zaskarżalne w toku instancji, który tworzą organy adwokatury, organy izb adwokackich oraz organy zespołów adwokackich, na co wskazuje treść art. 33, art. 58 pkt 8 i art. 60 prawa o adwokaturze. Tok instancji może zamykać się w obrębie samych organów samorządu adwokackiego, albo też z mocy przepisu ustawy właściwy będzie do rozpatrzenia odwołania Minister Sprawiedliwości, jak stanowi o tym np. art. 47 ust. 2 prawa o adwokaturze. Kontrolę wewnętrzną zgodności z prawem działań organów samorządu adwokackiego wykonują jego organy, a kontrolę zewnętrzną wykonuje w przypadkach określonych w prawie o adwokaturze Minister Sprawiedliwości oraz kontrolę zgodności z prawem decyzji tych organów sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrola Sądu Administracyjnego dotyczy uchwał organów samorządu adwokackiego mających prawny charakter decyzji administracyjnych podjętych w sprawach indywidualnych. Postępowanie w tych sprawach toczy się przed organami samorządu adwokackiego na podstawie przepisów postępowania uregulowanych w Kpa, a zapadające w nim ostateczne decyzje są poddane kontroli sądu administracyjnego - na co wskazuje się w uzasadnieniu uchwały SN z dnia 11 października 1990 r. /III AZP 11/90 - OSNCP 1991 nr 4 poz. 49/. W tejże uchwale SN wyraźnie stwierdza w uzasadnieniu, że również w przypadku rozstrzygania w sprawie wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie na podstawie art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze mamy do czynienia z decyzją organu samorządu adwokackiego, poddaną kontroli sądu administracyjnego. Wobec tego najpierw następuje wyczerpanie toku instancji w systemie organów samorządu adwokackiego, a dopiero ostateczna ich decyzja odmawiająca wniesienia wniosku do Ministra Sprawiedliwości jest poddana kontroli zgodności z prawem wykonywanej przez sąd administracyjny. W przypadku podjęcia decyzji przychylnej dla adwokata organ samorządu adwokackiego występuje - na podstawie tejże decyzji - z wnioskiem do Ministra Sprawiedliwości o wszczęcie postępowania zmierzającego do wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu indywidualnie. W powołanej uchwale z dnia 11 października 1990 r. SN w uzasadnieniu nawiązuje również do uchwały SN z dnia 27 września 1989 r. /III PZP 34/89 OSNCP - 1990 nr 9 poz. 112/ stwierdzającej, że niedopuszczalne będzie wszczęcie przez Ministra Sprawiedliwości z urzędu, albo na wniosek zainteresowanego adwokata postępowania w sprawie wyrażenia zgody na indywidualne wykonywanie zawodu przez adwokata, bo "wniosek okręgowej rady adwokackiej przewidziany w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./ jest niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania". Postępowanie wprawdzie dotyczy konkretnego adwokata, ale może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu, którym jest okręgowa rada adwokacka, co jak słusznie podnosi SN, stanowi wyjątek od ogólnej zasady składania wniosku przez stronę zainteresowaną decyzją. Jak wywodzi się w uzasadnieniu tejże uchwały badanie przez okręgową radę adwokacką zasadności wypadku, w którym należy dopuścić wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie, stanowi wykonanie zadań samorządowych. W szczególności brany jest pod uwagę plan rozmieszczenia zespołów adwokackich, adwokatów i aplikantów adwokackich, ustanowiony zgodnie z art. 58 pkt 7 prawa o adwokaturze, który w swej istocie nie tyle jest planem, co stanowi określenie liczbowych limitów osób wykonujących zadania obsługi prawnej ludności w granicach poszczególnych okręgów /co było szczególnie akcentowane na rozprawie przez przedstawiciela Naczelnej Rady Adwokackiej/. Postanowienia ustawy dotyczące tego planu wzmagają bez wątpienia korporacyjny charakter samorządu zawodowego, służą bowiem utrzymaniu na z góry założonym poziomie liczby członków tego samorządu. Powiązanie rozstrzygnięcia dotyczącego wystąpienia z wnioskiem o zgodę na indywidualne wykonywanie zawodu przez adwokata z planem rozmieszczenia adwokatów powoduje, że uchwała rady adwokackiej będzie w swej istocie decyzją administracyjną podejmowaną na zasadzie ograniczonego uznania administracyjnego. Rada nie może pomijać następstw wynikających z obowiązywania planu uchwalonego przez Naczelną Radę Adwokacką w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, chociaż powinna się przy jej podejmowaniu kierować ustawowymi zadaniami samorządu. Granice uznania administracyjnego wyznacza liczba miejsc, które można obsadzić, wyznaczają je również zadania samorządu, a uznanie dotyczy wyboru kandydata spośród osób posiadających wpis na listę adwokacką. W tym właśnie przejawia się, trącący już anachronizmem, korporacyjny charakter samorządu adwokackiego, bo już np. przepisy dotyczące izb lekarskich organom samorządu przyznają w tym zakresie funkcje w zasadzie rejestracyjne. Badając jednakże zgodność decyzji organów samorządu adwokackiego z prawem obowiązującym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził ich sprzeczności z przepisami prawa materialnego. Prawne interesy adwokata pod względem procesowym są w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych decyzją podejmowaną przez organy samorządu adwokackiego, chronione tak samo jak w każdej innej sprawie administracyjnej, albowiem obowiązuje zasada dwuinstancyjności, a kontrola zgodności z prawem ostatecznych decyzji jest wykonywana przez sąd administracyjny. Przewidziany przepisami prawa o adwokaturze i przepisami Kpa tok instancji został zachowany w rozpoznanej sprawie. Adwokat Witold C. nie kwestionował prawidłowości postępowania w jego sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wadliwości proceduralnych. W takiej sytuacji nie ma podstaw do uznania trafności zarzutu naruszania przepisu art. 1 Konstytucji RP statuującego obowiązywanie zasady państwa prawnego, której istotnym elementem jest to, że organ państwa - a odnosi się to w pełnym zakresie do wykonywania funkcji administracyjnych przez samorząd zawodowy - orzekając o prawach lub obowiązkach jednostek, może działać wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Te podstawy ustawowe i to sformułowanie szczegółowo są ustanowione w obowiązującym prawie o adwokaturze. Przepis zaś art. 68 Konstytucji, powołany w rewizji nadzwyczajnej, jest traktowany jako odnoszący się w zasadzie do pracowniczych form realizacji pracy z tej racji, że stanowi on o prawie do "zatrudnienia za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy". Podobną do pracowniczej formą realizacji pracy będzie zatrudnienie w zespole adwokackim, jeżeli zaś chodzi o indywidualne wykonywanie zawodu adwokata, to nie wykazuje ono takich podobieństw. W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 421 par. 1 Kpc, orzeczono jak w sentencji.