III ARN 31/92

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi NSZZ "Solidarność" (...) na decyzję uchwałę Rady Miasta (...) zmienioną uchwałą tej Rady (...) w przedmiocie zasad zawierania umów najmu lokali użytkowych oraz ustalania kierunków działania Zarządu Miasta (...) na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 26 listopada 1991 r. SA/Kr 1207/91 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA OZ w Krakowie do ponownego rozpoznania. Rada Miasta K. w uchwale nr (...) z dnia 27 marca 1991 r. w sprawie zasad zawierania umów najmu lokali użytkowych oraz ustalenia kierunków działania Zarządu Miasta K. w tym zakresie, postanowiła, że po podaniu do publicznej wiadomości wykazu lokali użytkowych, stanowiących własność miasta, będą one oddawane w najem w drodze przetargu lub bez przeprowadzania przetargu z tym zastrzeżeniem, że jako zasadę ogólną przyjmuje się przetarg nie ograniczony lub ograniczony. Uchwała ustanowiła przywilej pierwszeństwa na rzecz spółek zrzeszających pracowników lub ajentów zatrudnionych dotychczas w uspołecznionych zakładach pracy z tym ograniczeniem, że przywilej ten odnosi się jedynie do tych spółek, które zrzeszają co najmniej 51 proc. dotychczasowych pracowników lub ajentów, którzy zatrudnieni byli w placówkach handlowych lub usługowych na stanowiskach związanych bezpośrednio z obsługą klientów co najmniej 3 lata. Uchwała nr (...) Rady Miasta K. z dnia 26 kwietnia 1991 r. zmieniająca omówioną wyżej uchwałę, ustanowiła jako zasadę, że do przetargu może przystąpić ten podmiot gospodarczy, który w przetargach zorganizowanych na podstawie uchwały wynajął dotychczas nie więcej niż 2 lokale. Nowela ta wyłączyła spod przetargów lokale użytkowe zajmowane przez prywatne podmioty gospodarcze w dniu 29 września 1990 r. na podstawie ważnych w tym dniu umów najmu, jeśli zachowały one moc w dniu wejścia jej w życie. Uchwała nr (...) Zarządu Miasta K. z dnia 23 grudnia 1991 r. zatwierdziła regulamin przetargu na wysokość czynszu za lokale użytkowe. NSZZ "Solidarność" Regionalna Sekcja Handlu i Spółdzielczości Spożywców w K. wielokrotnie zwracała się do Zarządu Miasta K., Przewodniczącego Komisji Gospodarczej Miasta K. oraz do Pełnomocnika Rządu do spraw Samorządu Terytorialnego o uchylenie opisanej uchwały Rady Miasta K. z dnia 27 marca 1991 r., stwierdzając m.in., że narusza ona konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej, przyznaną wszystkim na równych prawach, narzuca określoną procedurę prywatyzacji spółdzielczości spożywców oraz w niedopuszczalny sposób różnicuje potencjalnych najemców lokali użytkowych, preferując osoby prywatne. W związku z brakiem reakcji adresatów tych wystąpień NSZZ "Solidarność" Regionalna Sekcja Handlu i Spółdzielczości zwróciła się do Wojewody (...) o uchylenie kwestionowanych przez związek zawodowy uchwał w częściach dotyczących interesów organizacji spółdzielczych, który jednak wniosku tego nie uwzględnił, a następnie, w dniu 31 października 1991 r., już po wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, do Rady Miasta K. o uchylenie tych postanowień uchwał dotyczących zasad najmu na lokale użytkowe, które zawierają normy dyskryminujące spółdzielczość. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego NSZZ "Solidarność" Regionalna Sekcja Handlu i Spółdzielczości domagała się uchylenia uchwały Rady Miasta K. z dnia 27 marca 1991 r. jako niezgodnej z prawem, Konstytucją RP oraz zasadami współżycia społecznego. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w 1990 r. Rada Miasta K. zobowiązała Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej do rozwiązania wszystkich umów o najem lokali użytkowych zawartych z jednostkami gospodarki uspołecznionej. Do dnia 30 września 1990 r. odebrano tym podmiotom gospodarczym 320 lokali, które - zgodnie z par. 9 znowelizowanej uchwały Rada Miasta K. z dnia 26 kwietnia 1990 r. - zostały następnie wyłączone spod przetargu. W skardze podniesiono także, że uchwała wymusza działania prywatyzacyjne, gdyż w wypadku, gdy załogi placówek uspołecznionych, placówek handlowych lub usługowych nie zorganizują spółek pracowniczych, tracą pierwszeństwo do uzyskania lokalu, a w istocie rzeczy dotychczasową placówkę zatrudnienia. W kolejnym oświadczeniu, adresowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, NSZZ "Solidarność" Sekcja Regionalna (...) podnosiła, że spośród ponad 3000 lokali użytkowych będących w zasobach gminy K., Spółdzielnie PSS wynajmują zaledwie 170 lokali, co stanowi niecałe 6 proc. wszystkich lokali komunalnych w K. Związek zawodowy zwrócił uwagę, że jego zdaniem tylko rynek i działające na nim mechanizmy powinny być likwidatorem nieudolnych podmiotów gospodarczych, a nie antyspółdzielcze nastawienie radnych miasta K., wymuszające w imię rzekomych interesów zbiorowych wspólnoty działania prywatyzacyjne spółdzielczości spożywców, która z natury rzeczy jest wyłączona spod działania przepisów o prywatyzacji. Zarząd Miasta K. w odpowiedzi na skargę domagał się jej oddalenia, podnosząc, że wobec zaistnienia szczególnego trybu najmu lokali użytkowych, stworzona została możliwość swobodnego kształtowania zasad zawierania umów najmu tych lokali. Ponieważ przepisy prawa nie ustanowiły obowiązku organizowania przetargów na najem lokali użytkowych, zdaniem Zarządu ta właśnie forma zawiązania się stosunków najmu ustalona przez organy samorządu terytorialnego miasta K. zapewnia równe szanse wszystkim gospodarującym podmiotom. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 26 listopada 1991 r. (...) skargę oddalił. Rozważając m.in kwestię legitymacji czynnej związku zawodowego do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał to uprawnienie związku zawodowego, wychodząc z założenia, że akcja taka podjęta została w celu obrony interesów zawodowych pracowników organizacji spółdzielczych będących jednocześnie mieszkańcami gminy, a do obrony i reprezentacji tych interesów związki zawodowe są upoważnione na podstawie przepisów ustaw. Oceniając jednak treść zaskarżonej uchwały Rady Miasta K., Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się sprzeczności jej postanowień z przepisami bezwzględnie obowiązującego prawa. Stanowisko swe - w tym zakresie - Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił dwiema przesłankami. Po pierwsze, uchwała ustala zasady zawierania umów najmu oraz określa generalny kierunek działalności Zarządu miasta w tym zakresie. Uchwała nie zawiera zatem postanowień naruszających interes prawny lub uprawnienia pracowników organizacji spółdzielczych. Po drugie, uchwała w istocie rzeczy ustanawia warunki do wyłaniania partnerów do zawierania umów najmu lokali użytkowych, nie dotyczy zatem problematyki administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 26 listopada 1991 r. zaskarżył rewizją nadzwyczajną Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi. W rewizji nadzwyczajnej kwestionuje on pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego co do kwalifikacji prawnej uchwał Rady Miasta K., uznając, że zawiera ona przepisy prawa miejscowego /lokalnego/, a zatem dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej. W dalszych fragmentach uzasadnienia rewizji nadzwyczajnej kwestionowana jest legitymacja procesowa związku zawodowego do zaskarżenia uchwał organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 216a par. 2 Kpa. Nie dostrzegając upoważnienia do działania w przepisach o ustroju i zakresie działania związku zawodowego, w rewizji nadzwyczajnej wyrażony jest pogląd, że "związek zawodowy nie może wykonywać przed organami jurysdykcyjnymi prawa strony cywilnej odnośnie do zdarzeń, które mogły bezpośrednio lub pośrednio działać na szkodę zbiorowych interesów zawodu, reprezentowanych przez związek zawodowy (...)". Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zarzucił w rewizji nadzwyczajnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, że wbrew powinności wynikającej z art. 196 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa nie wezwał do uczestnictwa w postępowaniu Powszechnej Spółdzielni Spożywców (...) w K. Zarzut ten, zdaniem autora rewizji nadzwyczajnej, jest tym bardziej rażący, że równolegle do postępowania w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie ze skargi PSS (...) w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 27 marca 1991 r. nr (...). W rewizji nadzwyczajnej zwrócono uwagę, że uchylenie zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie i odrzucenie skargi będzie miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy rewizji nadzwyczajnej od postanowienia NSA z dnia 6 grudnia 1991 r. (...), odrzucającego skargę PSS (...). Uczestnicy postępowania w tej sprawie złożyli do Sądu Najwyższego pisemne wnioski. Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną z dnia 2 czerwca 1992 r. wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 387 w związku z art. 423 par. 1 Kpc, albowiem, jego zdaniem, zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo błędnego uzasadnienia, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Skarżący NSZZ "Solidarność" Regionalna Sekcja (...) wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie uchwały Rady Miasta K. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona w tym przede wszystkim rozumieniu, że stwarza procesowe przesłanki do rozpoznania niniejszej sprawy, lecz nie ze względu na zarzuty i wnioski w niej zawarte. Z uwagi na zróżnicowany charakter zarzutów rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy uważa, że odrębnie rozpatrzone powinny być zarzuty odnoszące się do problematyki prawnoprocesowej, a odrębnie te, które dotyczą zagadnień prawnomaterialnych. Uprawnienie NSZZ "Solidarność" Regionalna Sekcja Handlu i Spółdzielczości Spożywców w K. do zaskarżenia uchwały Rady Miasta K. z dnia 27 marca 1991 r. jest oczywiste i ma niejako "podwójne" uzasadnienie prawne. Ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd ten akceptuje to uprawnienie, powinien być uzupełniony następującymi uwagami. Przyznanie - na podstawie aktów prawnych ustanowionych przez Państwo - związkom zawodowym prawa reprezentowania i obrony praw i interesów pracowników i innych osób zrzeszonych w związkach zawodowych oznacza implicite uprawnienie do korzystania ze wszystkich, dozwolonych przez system prawa, środków i instrumentów prawnych tej reprezentacji i obrony. Bez możliwości faktycznego działania ustanowione w ustawie funkcje związku zawodowego jako obrońcy i reprezentanta praw i interesów, wynikające z art. 1 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234/, miałyby znaczenie tylko deklaratoryjne. Związek zawodowy - wbrew twierdzeniom zawartym w rewizji nadzwyczajnej - nie reprezentował przy tym placówek zatrudnienia, w których zatrudnione były osoby będące członkami związku, lecz wyłącznie załogi tych placówek bez względu na ich przynależność związkową /art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r./. Prawnoprocesowym uzupełnieniem norm prawa materialnego jest art. 31 par. 1 pkt 1 i par. 3 Kpa, zgodnie z którym organizacje społeczne mogą występować z żądaniem wszczęcia postępowania i uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Argumenty te wskazują jednak tylko na jeden aspekt tego zagadnienia prawnego. Drugi wynika ze szczególnego charakteru akcji wszczętej w celu uchylenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, unormowanej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Szeroki krąg podmiotów uprawnionych do wszczęcia tej akcji, zamykający się w formule, że skargę może złożyć każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy uchwała, jest konsekwencją ustrojowej zasady samorządu terytorialnego, że wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy, z których każdy może mieć wpływ na sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, jeśli wiążą się one ze sferą jego interesów prawnych lub uprawnień. Trafnie zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że NSZZ "Solidarność" Regionalna Sekcja (...) działała w tym zakresie nie tylko w imieniu własnym, realizując swe cele statutowe, lecz także w interesie mieszkańców gminy - pracowników spółdzielczych placówek zatrudnienia. Bezzasadny jest także dalszy zarzut zawarty w rewizji nadzwyczajnej co do niespełnienia przez skarżącego ustawowego warunku ustalonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, dotyczącego uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia tych postanowień uchwały, które stanowią zagrożenie dla interesów lub uprawnień tego podmiotu, który zaskarżył uchwałę. Także i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny trafnie uznał, że inicjator skargi wielokrotnie zwracał się do różnych kompetentnych organów w K. o uchylenie tych postanowień uchwały Rady Miasta K. z dnia 27 marca 1991 r., które godziły w interesy pracowników zatrudnionych w spółdzielczych placówkach handlowych lub usługowych. Ostatnim przejawem inicjatywy w tym zakresie jest pismo Przewodniczącego Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" w PSS (...) N.H. z dnia 31 października 1991 r. do Przewodniczącego Rady Miasta K. Warunek uprzedniego wezwania do usunięcia postanowień naruszających interesy zawarte w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zostaje spełniony, jeżeli wezwanie takie zostało skierowane do kompetentnego organu w takim czasie, w którym organ ten mógł zająć stanowisko przed dniem rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Wychodząc jednak poza granice zarzutów i wniosków zawartych w rewizji nadzwyczajnej i kierując się przesłankami zawartymi w art. 381 par. 1 i 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa Sąd Najwyższy stwierdza, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w sprawie na skutek błędnej wykładni prawa materialnego oraz bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając bezzasadność skargi, stwierdził, że uchwała Rady Miasta K. nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, lecz jedynie ustanawia zasady wyłaniania partnerów do zawierania umów najmu lokali użytkowych oraz że skarżący uznał pośrednio prawo organów gminy do swobodnego zarządzenia własnością komunalną, aczkolwiek jednocześnie zarzucał korzystanie z tego prawa w sposób zakazany przez art. 5 Kc. Przesłanka pierwsza jest oczywiście błędna. Uchwała nr (...) Rady Miasta K. z dnia 27 marca 1991 r. zawiera postanowienia nie kwalifikujące się wprawdzie do jednej kategorii pojęciowej, jednakże oceniana całościowo przedstawia się jako akt prawny ustanawiający przepisy prawa lokalnego, decydujący w sposób władczy o zasadach gospodarowania lokalami użytkowymi, o uprawnieniach poszczególnych kategorii kontrahentów do tych lokali i różnicujący ich według własnych, dowolnie przyjętych zasad. Już choćby te fragmenty uchwały kwalifikują ja do kategorii aktu prawnego regulującego sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, a sam sposób, w jaki uregulowane zostały zasady najmu lokali, znamionuje działanie z pozycji administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wykluczenie pewnych kategorii potencjalnych najemców z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o prawo uczestnictwa w przetargach z pewnością wykracza poza formułę doboru kandydatów na najemców, gdyż bezpośrednio oddziałuje na sferę praw i interesów grup obywateli lub organizacji gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny pominął w uzasadnieniu wyroku większość podstawowych zarzutów skargi. Zasada, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/ nie zwalnia sądu od obowiązku szczegółowej analizy wszystkich zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku ogranicza się do jednego tylko zarzutu skargi, przypisując ponadto skarżącemu intencje odnoszące się do tego zarzutu, których on nie miał. W szczególności wymaga ustosunkowania się zarzut sprzeczności niektórych postanowień uchwały Rady Miasta K. z dnia 27 marca 1991 r. z przepisami rangi ustrojowej, określającymi zasady ładu gospodarczego. Artykuł 6 noweli do Konstytucji z dnia 29 grudnia 1989 r. /Dz.U. nr 75 poz. 444/ proklamuje swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności. Przepis ten, recypując wcześniej już wyrażoną w ustawodawstwie /art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ zasadę równych szans dla wszystkich w podejmowaniu lub rozwijaniu działalności gospodarczej na równych prawach, powinien stanowić dla sądu kryterium oceny postanowień zaskarżonej uchwały Rady Miasta K. Nie przesądzając wyników tej analizy, która należy do sądu merytorycznego, należy zwrócić uwagę, że konstytucyjna zasada równych szans w fazie rozpoczęcia lub rozwijania działalności gospodarczej oznacza m.in. zakaz uchwalania w aktach prawnych rangi niższej niż ustawa postanowień lub klauzul o charakterze dyskryminacyjnym w zakresie dostępu do rzeczowych, kapitałowych lub osobowych czynników działalności gospodarczej. Formuła równych szans powinna być także skonfrontowana z tymi, które ustanawiają preferencje dla jednych podmiotów gospodarczych, a ograniczenia lub ponadprzeciętne wymagania dla drugich. Te i ewentualnie także inne okoliczności powinny być rozważone przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwzględnieniem oczywistej zasady, że organy samorządu terytorialnego uprawnione są do swobodnego, aczkolwiek zgodnego z przepisami prawa, korzystania i zarządzania mieniem komunalnym, jeżeli działalność ich w tym zakresie zmierza do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważył tych i ewentualnie innych okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy /art. 381 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa/, konieczne okazało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.