III ARN 33/95

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni (...) na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na podział działki (...) na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 1994 r. I SA 1933/93 postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Gminna Spółdzielnia "S.Ch." w C. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w J. o wydzielenie z działki (...), położonej w C. w obrębie strefy ochrony założenia parkowo-dworskiego, części oznaczonej (...), na której usytuowany jest pawilon handlowy zainteresowanej Spółdzielni. Kierownik Urzędu Rejonowego w J., pismem z dnia 22 września 1992 r. zwrócił się więc do Państwowej Służby Ochrony Zabytków - Oddział Wojewódzki w P. o wyrażenie zgody na dokonanie wspomnianego podziału. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P., postanowieniem z dnia 23 października 1992 r. odmówił swej zgody na proponowany podział z uzasadnieniem, że "jakiekolwiek dzielenie tego terenu jest niewłaściwe". Zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Generalny Konserwator Zabytków, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 lipca 1993 r. podał m.in., że park w C. ma duże walory zabytkowe i powinien być zrewaloryzowany według jednolitej koncepcji. Wydzielenie parceli z obszaru wpisanego do rejestru zabytków grozi zaś niebezpieczeństwem trwałego i niewłaściwego zagospodarowania tego terenu. Występowanie na nim pawilonu handlowego ma zresztą tymczasowy charakter. Zgodnie bowiem z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, jak też szczegółowym planem "Centrum" C. z 1988 r., na przedmiotowej działce przewidziana jest adaptacja istniejącej szkoły /do czasu wybudowania nowej/, a teren podlega ochronie konserwatorskiej. Skarga Gminnej Spółdzielni na powyższe postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków została przez naczelny Sąd Administracyjny odrzucona postanowieniem z dnia 15 grudnia 1994 r. (...). Zdaniem składu orzekającego skarga taka jest w świetle art. 196 par. 3 Kpa niedopuszczalna. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizją nadzwyczajną z dnia 14 czerwca 1995 r. zaskarżył Minister Sprawiedliwości. Skarżący zarzucił temu orzeczeniu rażące naruszenie art. 204 par. 1, art. 106 par. 1 i 5 Kpa oraz art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ i na podstawie art. 210 Kpa wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Minister wywiódł, że na podstawie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury wojewódzki konserwator zabytków orzeka indywidualnie o dopuszczeniu albo o odmowie dopuszczenia do zamierzonych czynności /robót/ w każdym obiekcie lub na nieruchomościach poddanych konserwatorskiej ochronie. Orzeczenie takie zawsze rozstrzyga o istocie sprawy, a więc jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 par. 2 Kpa, wiążącą zarówno strony, jak też organy administracji publicznej wykonujące urzędowe czynności względem nieruchomości lub obiektów poddanych ochronie zabytków. Zastąpienie decyzji z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury przez postanowienie przewidziane w art. 106 Kpa prowadzi do niedopuszczalnego ograniczenia przysługujących stronom środków ochrony prawnej. Pozbawia bowiem dostępu do sądu administracyjnego /art. 106 par. 5 w zw. z art. 196 par. 3 Kpa/, czym narusza też konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Naruszeniem tej zasady jest ponadto sytuacja, w której stanowisko innego organu, wyrażone w trybie art. 106 Kpa dla wewnętrznych potrzeb danego postępowania, miałoby rozstrzygać o istocie sprawy w postępowaniu głównym. Ewentualna skarga do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu głównym /tzn. na decyzję o odmowie dokonania żądanego podziału nieruchomości/ nie mogłaby objąć rozstrzygnięcia dokonanego postanowieniem organu ochrony zabytków, wydanym na podstawie art. 106 Kpa. Postanowienie to, jako niezaskarżalne do sądu administracyjnego, wiązałoby niezmiennie organ orzekający w postępowaniu głównym. Jeżeli zatem strona wnosząca o dokonanie podziału nieruchomości poddanej ochronie zabytków nie przedłożyła organowi właściwemu w sprawach podziału uprzedniej decyzji wymaganej przez art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, to organ ten powinien do tego momentu zawiesić postępowanie. W konkluzji wywodów rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości wyraził pogląd, że postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 13 lipca 1993 r. powinno być rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny pod kątem zgodności z ustawą o ochronie dóbr kultury, a zwłaszcza przepisem jej art. 27. Potraktowanie tego postanowienia jako orzeczenia wydanego w trybie art. 106 Kpa i odrzucenie skargi wniesionej w trybie art. 204 par. 1 Kpa jako niedopuszczalnej, stanowi zatem rażące naruszenie tych przepisów oraz art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zarzuty rewizji nadzwyczajnej są trafne, dobrze umotywowane i uzasadniają zgłoszony wniosek rewizyjny. Przekonywająca jest zwłaszcza ocena, że zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonanie jakiejkolwiek zmiany w nieruchomościach lub obiektach objętych ochroną zabytków, wydawane na podstawie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./, ma charakter prawny decyzji w rozumieniu art. 104 par. 2 Kpa, a nie postanowienia, o jakim mowa w art. 106 par. 5 Kpa. Ocena ta nie ulega zmianie także wówczas, gdy wspomniane rozstrzygnięcie zapada w postępowaniu, które wobec głównego, czy podstawowego postępowania administracyjnego ma tzw. incydentalny charakter. Jak już bowiem zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postępowania z dnia 9 grudnia 1993 r., III ARN 54/93, zależność między takimi postępowaniami nie jest prosta, ani bezpośrednia. Przepis art. 106 par. 1 Kpa dotyczy jedynie sytuacji "typowej", w której wydanie decyzji zależy od opinii lub stanowiska innego organu, wyrażanych w niedecyzyjnej formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Stanowisko innego organu wyrażone w jego postanowieniu ma wówczas cechy dokumentu zawierającego opinię lub konsultację specjalistyczną co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej, a zatem ogranicza się do sfery czynników kształtujących motywację organu mającego kompetencję rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W systemie prawa administracyjnego występują jednak i takie uregulowania, których przykładem jest art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, gdy postępowanie incydentalne przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zapadające w postępowaniu głównym ma charakter decyzji związanej. Przytoczone poglądy podziela również Sąd Najwyższy w niniejszym składzie z tą wszakże różnicą, że postępowanie incydentalne, przesądzające o treści rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym, nie może być wszczęte z inicjatywy organu administracyjnego kompetentnego do wydania w nim takiej związanej decyzji. Organ ten nie ma bowiem w postępowaniu incydentalnym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Postępowanie administracyjne może zaś być w świetle art. 61 par. 1 Kpa wszczęte tylko na wniosek strony lub z urzędu. Nie wynika stąd bynajmniej - jak twierdzi Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - że wspomniany organ powinien się zatem zwrócić do organu współdziałającego, czy raczej współdecydującego, o wyrażenie jego woli w trybie art. 106 par. 1 i par. 5 Kpa, a więc w formie postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny uważa zresztą niekonsekwentnie, że wola wspomnianego organu musi być stosownie do art. 104 Kpa wyrażona w formie decyzji, jeżeli o wszczęcie incydentalnego postępowania administracyjnego wnosi sama strona. Tymczasem o charakterze prawnym rozstrzygnięcia w administracyjnym postępowaniu incydentalnym przesądzają przepisy prawa materialnego, a nie przepisy proceduralne. Jeżeli więc zezwolenie wydawane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach jest decyzją administracyjną, to powinna ona zapaść w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie o podział nieruchomości podlegającej konserwatorskiej ochronie. Gdyby zaś postępowanie o podział takiej nieruchomości zostało już wszczęte, to kwestia przedmiotowego zezwolenia staje się zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie toczącego się postępowania zgodnie z art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Kierując się powyższymi przesłankami Sąd Najwyższy na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa w związku z art. 422 par. 2 Kpc orzekł jak w sentencji postanowienia.