III ARN 34/90

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji (...) Urzędu m.st. Warszawy (...) w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 1989 r. I SA 941/89 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie umowy notarialnej z dnia 29 lipca 1976 r. Skarb Państwa sprzedał Barbarze i Zbigniewowi małżonkom O. budynek mieszkalny jednorodzinny, położony w W. przy ul. L. 19 z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste działki o powierzchni 282 m2. W par. 4 umowy został zamieszczony warunek, że wysokość opłaty rocznej, ustalonej w decyzji z dnia 6 października 1975 r. o oddaniu powyższego terenu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynku, może ulec zmianie, stosownie do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Z dniem 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, która w art. 101 stanowiła, że przepisy ustawy dotyczące opłat za istniejące w dniu jej wejścia w życie prawo użytkowania i użytkowania wieczystego obowiązują z dniem 1 stycznia 1986 r. W myśl art. 45 ust. 1 tej ustawy, terenowy organ administracji państwowej ustala cenę gruntu według zasad określonych przez właściwą radę narodową stopnia wojewódzkiego. Szczegółowe zasady ustalania cen gruntów państwowych zostały określone w uchwale nr 56 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 1985 r. /t.j. Dz.Urz. Woj. W. 1987 nr 15/. Na podstawie ceny gruntów ustalonych według tej uchwały terenowy organ administracji państwowej określa wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która wynosi 1 proc. tej ceny w odniesieniu do terenów zabudowanych domami jednorodzinnymi i małymi domami mieszkalnymi. Działając na tej podstawie kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego (...) w W. decyzją Nr 112 z dnia 5 stycznia 1989 r. uchylił pkt 1 decyzji z dnia 6 października 1975 r. w sprawie przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste, i w tym zakresie ustalił nowe wyższe opłaty za użytkowanie wieczyste z dniem 1 stycznia 1989 r. za lata 1986-1988. Na skutek odwołania Barbary i Zbigniewa małżonków O. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m.st. Warszawy decyzją z dnia 19 maja 1989 r. Nr (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję Barbara i Zbigniew małżonkowie O. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji na tej podstawie, że ich zdaniem ustawa nie upoważniła organów administracji państwowej do ustalania nowych opłat za okres wsteczny, czyli za okres sprzed podjęcia decyzji w przedmiocie opłaty za użytkowanie wieczyste. Zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyrokiem z dnia 17 października 1989 r. (...) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że art. 101 cyt. ustawy jest przepisem szczególnym, pozwalającym na zmianę decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w części dotyczącej opłat rocznych w trybie art. 164 Kpa. Z dniem 1 stycznia 1986 r. opłaty roczne za użytkowanie wieczyste powinny być ustalane na podstawie powołanej ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów /Dz.U. nr 47 poz. 241 ze zm./. Postępowanie w sprawie ustalenia spornych opłat zostało wszczęte z urzędu w dniu 12 grudnia 1988 r. /zawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania/. Z tego względu, zdaniem NSA, postępowanie to powinno być prowadzone na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych od dnia 20 lipca 1988 r. ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 24 poz. 170/. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu została ustalona z zachowaniem wymagań zawartych w cyt. ustawie. Roszczenie Państwa jako właściciela gruntu do opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ma charakter majątkowy, które ulega przedawnieniu zgodnie z art. 117 par. 1 Kc, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych ustawą. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawiera przepisów wyłączających przedawnienie roszczeń należnych z tytułu użytkowania wieczystego gruntów państwowych. Podlegają one przedawnieniu na zasadach określonych w art. 118 Kc, tj. jako roszczenia okresowe, które ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat. Bieg przedawnienia roszczenia rozpoczyna się od dnia, w którym stało się ono wymagalne /art. 120 Kc/, czyli od dnia, w którym Skarb Państwa mógł żądać zaspokojenia roszczenia. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu powinna być uiszczona, zgodnie z par. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 78/, z góry do dnia 31 marca każdego roku. Termin biegnie więc od dnia 1 kwietnia, jeżeli nie zostanie przerwany przez czynność zmierzającą do zaspokojenia roszczenia, dokonaną przed organem powołanym do rozpoznania tego rodzaju sprawy /art. 123 par. 1 pkt 1 Kc/. Organem właściwym do ustalenia opłat jest według art. 47 cyt. ustawy, terenowy organ administracji państwowej. Wszczęcie postępowania w sprawie przerwało bieg przedawnienia roszczeń za rok 1986, 1987 i 1988. Ze względu na to, że roszczenie za okres poprzedzający decyzję nie uległo przedawnieniu, przeto - zdaniem NSA - organ ustalający opłatę roczną za użytkowanie wieczyste działki mógł w decyzji ustalającej nałożyć na użytkowników obowiązek uiszczenia tych opłat za sporny okres 1986-1988. W związku z tym NSA, nie dopatrując się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 207 par. 2 Kpc skargę oddalił. Od powyższego wyroku wniósł rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, jako Prokurator Generalny, zarzucając rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 47 ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./ przez błędną ich interpretację, art. 118 in fine, art. 120 i art. 123 par. 1 pkt 1 Kc - przez błędne ich zastosowanie, oraz par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 78/, a także naruszenie interesu RP. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji ostatecznej i decyzji nr 112 kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego (...) w W. z dnia 5 stycznia 1989 r. w części dotyczącej opłat za lata 1986-1988. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. Zawarte w niej zarzuty są trafne i przekonywające umotywowane. Zaskarżone orzeczenie opiera się na przesłankach, które nie uwzględniają konsekwencji prawnych wynikających z powołanych w rewizji nadzwyczajnej przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię opłat za użytkowanie wieczyste. Przede wszystkim umowa notarialna, będąca źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez wieczystych użytkowników, których postępowanie dotyczy, przewiduje ustalenie wysokości opłat w drodze decyzji administracyjnej. Wysokość opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości przez Barbarę i Zbigniewa małżonków O. została ustalona decyzją administracyjną z dnia 6 października 1975 r., z mocy której byli oni zobowiązani do świadczenia opłat w wysokości ustalonej w tej decyzji do czasu jej zmiany nową, prawomocną decyzją administracyjną. Roszczenie Skarbu Państwa mogło zatem obejmować tylko opłatę w ustalonej wysokości. Jeżeli w sprawie wydano decyzję ustalającą nową wysokość opłaty, to powstało nowe roszczenie, wymagalne od daty uprawomocnienia się nowej decyzji administracyjnej. Nie można zatem uznać, że obowiązek ponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego powstał z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./, gdyż obowiązek świadczenia opłat przez użytkownika wieczystego nie wynika bezpośrednio z ustawy, lecz - zgodnie z umową notarialną - z prawomocnej decyzji administracyjnej. Podstawą prawną nowej decyzji stały się przepisy nowej ustawy, które według art. 101 cyt. ustawy weszły w życie z dniem 1 stycznia 1986 r. Decyzja, zmieniając zakres dotychczasowego obowiązku uiszczenia opłat, wynikającego z poprzedniej prawomocnej decyzji, obowiązuje z datą uprawomocnienia się. Stosownie do przepisu art. 163 Kpa, nowa decyzja nie może ustalać obowiązku wynikającego z innej decyzji z datą wsteczną, gdyż w tym wypadku żaden szczególny przepis prawa nie upoważnia do tego organu administracji państwowej. Zobowiązanie cywilnoprawne, skonkretyzowane zgodnie z umową notarialną w decyzji administracyjnej, nie ulega automatycznie zmianie z chwilą zmiany przepisów regulujących to zobowiązanie. Roszczenie w nowej wysokości może stać się wymagalne dopiero po zmianie wartości zobowiązania w sposób przewidziany umową notarialną, to jest po uprawomocnieniu się wydanej nowej decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 238 Kc w związku z art. 19 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. W myśl par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 78/ nie pobiera się opłat rocznych od użytkowników wieczystych, którzy na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów wnieśli jednorazową opłatę za cały okres użytkowania wieczystego. Ponowne ustalenie opłat rocznych nie dotyczy zatem tych użytkowników wieczystych. Natomiast użytkownicy wieczyści, którzy wnieśli opłatę za okres krótszy niż czas trwania prawa użytkowania wieczystego, uiszczają opłaty po upływie tego okresu, za który uregulowali swoje zobowiązania. Od takiego użytkownika wieczystego można żądać podwyższonej opłaty tylko za okres, za który nie spełnił świadczenia. W tej sytuacji nie można podwyższać opłaty wstecz za okresy, za które użytkownik wieczysty uiścił już opłatę roczną, gdyż jego zobowiązanie w tej części wygasło. Opłaty roczne mają charakter świadczeń okresowych. Zapłata w terminie świadczenia okresowego stanowi bowiem wykonanie zobowiązania. Postępowanie administracyjne mające na celu ponowne ustalenie wysokości świadczeń już spełnionych /a więc w sytuacji, gdy już nie istnieje zobowiązanie na skutek jego wygaśnięcia/ jest bezprzedmiotowe i bezpodstawne, jeżeli szczególny przepis nie stanowi inaczej. W brzmieniu regulacji zawartych w art. 101 i art. 47 ust. 1 ustawy, dotyczących ustalania opłaty za użytkowanie wieczyste w razie zmiany stosunków i wartości nieruchomości, od której zależy wysokość opłaty rocznej, nie można się dopatrzeć upoważnienia organów administracji państwowej do ustalania tych opłat z mocą wsteczną. Odmienne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii nie może być uznane za prawidłowe. W związku z tym sąd orzekający błędnie ocenił nie istniejące zobowiązanie małżonków O. jako nieprzedawnione roszczenie Skarbu Państwa o zapłatę podwyższonej bezzasadnie wstecz opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości. W tej sytuacji nie było podstaw do zastosowania w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego przepisów art. 117 par. 1 art. 118 i art. 120 Kc. W świetle powyższych rozważań okazuje się, że rewizja nadzwyczajna jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Dlatego Sąd Najwyższy z mocy art. 422 par. 1 i 2 Kpc uchylił zaskarżony wyrok i wobec braku warunków do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania skargi Barbary i Zbigniewa małżonków O. Rozpoznając ponownie sprawę Naczelny Sąd Administracyjny powinien zbadać, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa materialnego oraz w jakim zakresie dotyczy to decyzji organu pierwszej instancji, mając na względzie art. 163 i art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa. Zaskarżone orzeczenie rażąco narusza wymienione wyżej art. 47 ust. 1 i art. 101 omawianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w odniesieniu do roszczeń cywilnoprawnych. Decyzja administracyjna zmieniająca stosunek cywilnoprawny, z którego wynika obowiązek spełniania świadczeń okresowych, ma charakter konstytutywny. Może ona zmienić zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty jej uprawomocnienia się. Decyzja administracyjna przekształcająca treść stosunku prawnego nie może zmienić go z mocą wsteczną i obejmować okresu, w którym zobowiązanie do spełnienia świadczeń okresowych już wygasło lub nie istnieje na skutek ich wykonania. Postępowanie administracyjne, dotyczące zmiany tych świadczeń za okres poprzedzający jego wszczęcie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu /art. 105 par. 1 Kpa/ w razie ustalenia spełnienia tych świadczeń zgodnie z uprzednio obowiązującą decyzją administracyjną. W świetle reguły wyrażonej w art. 3 Kc, jeśli żaden przepis szczególny nie wprowadził retroakcji, Sąd Najwyższy uznał, że zaskarżone orzeczenie naruszając porządek prawny, narusza także interes RP. Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.