III ARN 39/93

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody (...) w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnego na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 17 grudnia 1992 r. SA/Ka 1216/92 uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność poprzedzających go decyzji (...). Po kilkakrotnym orzekaniu przez Rejonowe Biuro Pracy w B.B. i Urząd Wojewódzki w sprawie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych dla Stanisławy S. za okres od dnia 1 marca 1991 r., wspomniane Rejonowe Biuro Pracy decyzją ostateczną z dnia 26 maja 1992 r.: 1/ uchyliło własną decyzję z dnia 5 kwietnia 1991 r., przyznającą bezrobotnej prawo do zasiłku za okres od dnia 1 marca 1991 r., 2/ zobowiązało ją do zwrotu nienależnie pobranej kwoty 3.679.000 zł. W uzasadnieniu tej decyzji, utrzymanej w mocy przez Urząd Wojewódzki - Wojewódzkie Biuro Pracy w B.B., wskazano, że prawo do zasiłku powinno być ocenione w świetle art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, który uzależnia powstanie tego prawa od warunku przepracowania w okresie 12 miesięcy przed dniem zarejestrowania co najmniej 180 dni. Urząd Wojewódzki w B.B., utrzymując tę decyzję w mocy, wskazał w uzasadnieniu dodatkowo, że strona ubiegająca się o prawo do zasiłku utraciła to prawo, m.in. na skutek podjęcia stałej pracy zarobkowej przez małżonka i brak wymaganego prawem okresu zatrudnienia. Skargę Stanisławy S. na decyzję organu II instancji Naczelny Sąd Administracyjny - ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 17 grudnia 1992 r. (...) oddalił. Oceniając żądanie skarżącej w świetle art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także bezrobotni zarejestrowani po zakończeniu urlopu wychowawczego podlegają rygorom ustanowionym w znowelizowanym art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1989 r. o zatrudnieniu /art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu - Dz.U. nr 56 poz. 323/, zgodnie z którym przesłanką prawa do zasiłku jest m.in. to, by osoba ubiegająca się o to uprawnienie wykazała, że w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawała w stosunku pracy co najmniej przez 180 dni lub podlegała ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności przez wyżej wskazany okres. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na tezę wyrażoną w wyroku NSA z dnia 28 grudnia 1990 r. II SA 854/90, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych zarejestrowanych po zakończonych urlopach wychowawczych także podlegało tym ograniczeniom. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, zarzucając mu rażące naruszenie prawa i interesu Rzeczypospolitej Polskiej. W rewizji nadzwyczajnej wskazał, że wykładnia prawa przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oznacza w istocie rzeczy pozbawienie jakiegokolwiek znaczenia prawnego unormowania zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez nowelę z dnia 27 lipca 1990 r., skoro wyjątek od pewnej zasady ogólnej musi spełniać wszystkie wymagania ustalone dla tej zasady. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu. Uzasadnienia decyzji organów do spraw bezrobocia i zatrudnienia, orzekających o zwrocie wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych, odwołują się do regulacji prawnej zawartej w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, aczkolwiek decyzja o przyznaniu zasiłku wydana była pod rządem poprzedniej ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu i odnosi się do okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych zamykającego się w granicach czasowych obowiązywania tej ustawy. W myśl art. 70 ustawy z dnia 16 października 1991 r. weszła ona w życie z dniem 1 grudnia 1991 r. z tym zastrzeżeniem, że zasiłki lub zasiłki szkoleniowe, przyznane bezrobotnym przed dniem wejścia w życie ustawy, wypłaca się nadal na zasadach dotychczasowych przez okres 3 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, chyba że wcześniej zajdą okoliczności powodujące ich utratę. Trafnie zatem Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę we wstępnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że rozpatrywana sprawa powinna być rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu. Ustawa ta w ogóle nie zawierała normy analogicznej do tej, jaką jest zawarta w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, a zatem nie było dopuszczalne - jak uczyniły to organy do spraw zatrudnienia - dokonywanie oceny prawa do zasiłku na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 1 grudnia 1991 r. o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku na podstawie przepisów obowiązujących po tej dacie. Już chociażby z tej przyczyny decyzje te należy ocenić jako wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Niezależnie od tej okoliczności, którą Naczelny Sąd Administracyjny powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, Sąd Najwyższy podziela zarzuty rewizji nadzwyczajnej. Wykładnia art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu z 1989 r., wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1990 r. II SA 854/90, w tej sprawie nie ma uzasadnienia w treści cytowanej ustawy. Po pierwsze, wnioski wynikające z tzw. wykładni systemowej pewnego aktu ustawodawczego nie mogą prowadzić do pozbawienia znaczenia prawnego szczegółowych przepisów tego aktu. Wykładnia systemowa może być użyteczna jedynie w tych wypadkach, w których nie ma bezpośredniej odpowiedzi na wchodzące w grę kwestie prawne w treści samej ustawy. Przypadek taki jednak nie zachodził w rozpatrywanej sprawie, skoro, jak to trafnie wywiedziono w rewizji nadzwyczajnej, art. 15 ust. 2 ustawy z 1989 r. nie tylko wyłączył bezrobotnych po urlopach wychowawczych od obowiązku wykazania się minimalnym stażem zatrudnienia w okresie 12 miesięcy przed zarejestrowaniem w biurze pracy, lecz ponadto nie ustanowił żadnego terminu do dokonania tej rejestracji przez bezrobotnego po zakończonym urlopie wychowawczym. Wymaganie spełnienia tego obowiązku nie tylko więc nie wynika z treści przepisów prawa, lecz ponadto może okazać się niewykonalne, skoro w wypadku, gdy zarejestrowanie następuje nieomal niezwłocznie po zakończonym urlopie wychowawczym nie jest możliwe spełnienie zatrudnienia chociażby tylko w okresie 180 dni. Organy administracji nie mogą uzależniać przyznania prawa do określonych świadczeń od spełnienia warunku nie tylko nie przewidzianego w przepisach prawa, lecz ponadto w niektórych wypadkach niemożliwego do spełnienia. Po drugie, wreszcie, Naczelny Sąd Administracyjny popełnił analogiczny błąd prawny, jakiego dopuściły się organy administracji I i II instancji, gdy w końcowym fragmencie swego uzasadnienia wbrew uprzedniej konstatacji, że rozpatrywany wypadek należy oceniać pod rządem ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu, obowiązek zwrotu wypłaconego świadczenia rozpatrzył w aspekcie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. Błędne jest bowiem stwierdzenie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawa z 1991 r. może być stosowana do stanów faktycznych sprzed dnia 1 grudnia 1991 r. Działanie wsteczne wskazanej normy prawnej bowiem oznacza zaakceptowanie sprzecznej z konstytucją ideą demokratycznego państwa prawnego /art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz.U. nr 84 poz. 426/ zasady, że normy nakładające obowiązki na obywateli lub mające charakter restrykcyjny mogą odnosić się także do stosunków prawnych lub zdarzeń powstałych przed ich wejściem w życie bez względu na to, czy zachodzą podstawy prawne i okoliczności szczególne uzasadniające ich działanie wsteczne. Żaden przepis ustawy z dnia 16 października 1991 r. nie zawiera upoważnienia do wstecznego działania niektórych jej przepisów, a żadne okoliczności szczególne nie usprawiedliwiają wykładni pozwalającej na ich stosowanie do zdarzeń przed dniem 1 grudnia 1991 r. Przyjmując jako ogólne założenie, że podstawą prawną zobowiązania obywatela do zwrotu nienależnego świadczenia mogą być wyłącznie przepisy obowiązujące w dacie powstania takiego obowiązku po stronie obywatela, a nie przepisy właściwe w dniu wydania decyzji przez organ administracji, uznać należy, że decyzje organów do spraw zatrudnienia i bezrobocia, zarówno I jak i II instancji, wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Z akt sprawy wynika, że kwota 3.679.000 zł, uznawana przez organy zatrudnienia jako nienależna, wypłacona została w całości do dnia 1 grudnia 1991 r. W okresie tym powstało też ewentualne zobowiązanie cywilnoprawne do zwrotu tej kwoty, która wobec wykluczenia drogi postępowania administracyjnego i egzekucji administracyjnej mogła być dochodzona wyłącznie w postępowaniu sądowym. Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jako wydany z rażącym naruszeniem prawa i interesu Rzeczypospolitej Polskiej, który związany jest z ochroną interesów obywateli znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, a także stwierdził nieważność decyzji organów administracji do spraw zatrudnienia i bezrobocia I i II instancji w B.B. /art. 207 par. 1 Kpa w zw. z art. 422 par. 1 Kpa i art. 211 Kpa/.