III ARN 48/92

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miasta i Gminy (...) w przedmiocie uchwalenia statutu Miasta i Gminy (...) na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 listopada 1991 r. SA/Wr 1124/91 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA OZ we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Rada Miasta i Gminy T. w dniu 8 marca 1991 r. uchwaliła statut, w którym w par. 46 ust. 2 została uregulowana kwestia pełnienia funkcji zarządu gminy w czasie po jego odwołaniu do momentu powołania nowego zarządu. W szczególności przepis ten stanowił że "do czasu wyboru nowego Zarządu, funkcję Zarządu, a także funkcję Burmistrza pełni osoba wyznaczona przez Radę". Przepis ten został zakwestionowany przez Wojewodę (...), który uważał, że jedynym organem wykonawczym rady gminy jest zarząd, który działa kolegialnie. Zdaniem Wojewody, powierzenie osobie fizycznej funkcji zarządu i burmistrza jest niezgodnie z ustawą. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda (...) wniósł o stwierdzenie nieważności tego przepisu statutu. Wyrokiem z dnia 14 listopada 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd ten uznał, że art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie wyklucza możliwości powierzenia funkcji wójta lub burmistrza wyznaczonej osobie w okresie przerwy powstałej na skutek odwołania zarządu. Wobec tego dopuszczalne jest także powierzenie funkcji zarządu, w takim okresie, wyznaczonej osobie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na przepis art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, który przewiduje możliwość pełnienia funkcji zarządu oraz burmistrza przez jedną osobę wyznaczoną przez prezydium sejmiku. Wyrok ten zaskarżył rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Minister Sprawiedliwości zarzucił zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie art. 18 ust. 4 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa. W szczególności Minister Sprawiedliwości wywodził w rewizji nadzwyczajnej, że ustawa o samorządzie terytorialnym nie reguluje sprawy ciągłości działania zarządu gminy po jego odwołaniu w trybie art. 18 ust. 2. Nie jest jednak, jego zdaniem, możliwa wykładnia rozszerzająca, prowadząca do uznania, że w okresie 10 dni vacatu zarządu musi za niego działać inny organ wykonawczy. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wyznaczając krótki termin do powołania nowego zarządu ustawodawca przyjmował, że w tym okresie nie będzie działał żaden organ wykonawczy gminy. W rewizji nadzwyczajnej podkreślono, że zarząd jako organ wykonawczy gminy działa kolegialnie. Powoduje to, że nie jest możliwe powoływanie w okresie po jego odwołaniu, organu jednoosobowego, nie spełniającego warunków określonych w art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy o samorządzie terytorialnym. Minister Sprawiedliwości wskazał w rewizji nadzwyczajnej różnice występujące między omawianą sytuacją a regulacją zawartą w art. 96 ust. 2 ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawa precyzyjnie normuje wyjątkowy przypadek powołania w miejsce zarządu jednej osoby, ale nie przez radę gminy, lecz przez sejmik samorządowy lub inne organy zewnętrzne wobec gminy. Minister Sprawiedliwości wywodził, że zaskarżone orzeczenie narusza także interes Rzeczypospolitej poprzez ukształtowanie sprzecznej z prawem praktyki orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady gminy i jej organów określa statut gminy. Statut gminy nie może wprowadzać jednak regulacji sprzecznych z ustawą. Analizowany przepis par. 46 ust. 2 statutu miasta i gminy T. mógłby być uznany za sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 2 lub art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny, a także Minister Sprawiedliwości wywodzą w rewizji nadzwyczajnej, że ustawa o samorządzie terytorialnym nie reguluje kwestii funkcjonowania zarządu gminy po jego odwołaniu przez radę gminy do czasu powołania nowego zarządu. Wniosek ten wyprowadzany jest z treści art. 18 ust. 4 cyt. ustawy. Faktycznie, w przepisie tym brak jest sformułowań dotyczących funkcjonowania organów gminy po odwołaniu zarządu przez radę. Brak jest w szczególności regulacji dotyczącej zastępowania odwołanego zarządu lub powierzania jego funkcji na czas do powołania nowego zarządu. Jednakże brak wyraźnej regulacji nie zawsze oznacza lukę, którą można wypełnić, w tym przypadku przez unormowania statutowe. W niektórych sytuacjach brak regulacji oznacza brak zezwolenia ustawowego, a więc regulację negatywną - zakaz. Dotyczy to takich kwestii, w których zakaz określonego postępowania wynika z generalnych regulacji ustawowych. Wówczas przepis szczególny musi zawierać przyzwolenie, a brak tego przyzwolenia oznacza niedopuszczalność określonego postępowania. Zgodnie z art. 26 ustawy o samorządzie terytorialnym zarząd jest organem wykonawczym gminy. Z dalszych regulacji wynika, że charakterystyczną cechą funkcjonowania zarządu jest jego kolegialność, od której ustawa nie przewiduje żadnego odstępstwa. Kolegialność działania zarządu ma, oczywiście, głębokie uzasadnienie. Zapewnia ono prawidłowe, rzetelne i niezależne funkcjonowanie tego organu gminy. Z ustawy można także odczytać dalszą cechę funkcjonowania organów gminy, tj. ich niezastępowalność. W szczególności bez wyraźnego upoważnienia ustawowego rada nie może zastępować zarządu, i odwrotnie. Obie te cechy znalazły już odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W szczególności w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 1992 r. /III AZP 8/91 - OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 119/ Sąd Najwyższy zasadę niezastępowalności organów gminy wyraził w tezie, że zarząd gminy nie jest właściwy do podjęcia uchwały w sprawie wniesienia przez gminę skargi na rozstrzygnięcia nadzorcze kwestionujące uchwałę rady gminy. Natomiast w uchwale siedmiu sędziów z dnia 30 września 1992 r. III AZP 17/92 /OSNCP 1993 z. 3 poz. 25/ Sąd Najwyższy wyraził zarówno zasadę niezastępowalności organów gminy, jak i kolegialności działania zarządu jako organu wykonawczego. Sąd Najwyższy stwierdził, że wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta nie może wydać decyzji administracyjnej, do której podjęcia właściwy jest zarząd gminy oraz, że decyzja zarządu gminy lub miasta powinna być podpisana przez wszystkich członków zarządu biorących udział w podjęciu decyzji. Żaden przepis nie upoważnia rady gminy do powierzania komukolwiek funkcji zarządu, po jego odwołaniu przez radę gminy, zwłaszcza zaś organowi jednoosobowemu. Należy więc uznać, że regulacja statutu gminy pozwalająca na powierzenie funkcji zarządu, po jego odwołaniu przez radę gminy, organowi jednoosobowemu narusza zasady niezastępowalności organów gminy i kolegialności funkcjonowania zarządu, jest więc sprzeczna z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Ustawa przewiduje bowiem ogólny zakaz takich uregulowań, a nie ma przepisu szczególnego, który pozwalałby na to. W tej sytuacji widać wyraźnie, że norma art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może być powołana jako argument wskazujący na możliwość regulacji polegającej na powierzeniu funkcji zarządu gminy, po jego odwołaniu przez radę gminy, organowi jednoosobowemu. Artykuł 96 ust. 2 ustawy jest przepisem wyjątkowym, przewidzianym do stosowania w nadzwyczajnej sytuacji i mającym precyzyjnie określoną hipotezę. Stosowanie go w innej sytuacji wprost lub w drodze analogii nie jest dopuszczalne. Brak jest podstaw do stosowania tego przepisu przez analogię zwłaszcza dlatego, że brak jest luk w regulacji. Jak to już wyżej wywiedziono, art. 18 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie wprowadzając przyzwolenia na powierzenie funkcji zarządu w sposób zbliżony do regulacji art. 96 ust. 2 cyt. ustawy, w istocie zawarł regulację negatywną, wyłączającą tego typu rozwiązanie. Należy wobec tego przyznać rację wnoszącemu rewizję nadzwyczajną, że zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego narusza rażąco przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Wyrok ten narusza także interes Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż naruszone nim przepisy ustanawiają zasady wzajemnej niezastępowalności przez organy gminy oraz kolegialności funkcjonowania zarządu, fundamentalne dla prawidłowego działania samorządu terytorialnego. Wobec tego należało na podstawie art. 422 par. 1 Kpc, uwzględnić rewizję nadzwyczajną i po uchyleniu zaskarżonego wyroku przekazać sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.