III ARN 5/86

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki Wodno-Wodociągowej (...) na bezczynność organów administracji państwowej w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego PRL (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 11 października 1985 r. SAB/Kr 11/85 uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym, zobowiązuje dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska (...) Urzędu Wojewódzkiego (...) do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody przez Spółkę (...) w terminie 1 miesiąca, w pozostałym zakresie oddala rewizję nadzwyczajną. Spółka Wodno-Wodociągowa w T. zwróciła się do Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Wojewódzkiego w N.S. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wody ze źródła na gruncie Stefanii B. Analogiczny wniosek złożyła Stefania B. i 19 innych osób, przy czym ta grupa mieszkańców przystąpiła też do budowy wodociągu, nie czekając na uzyskanie formalnego zezwolenia. Wywołało to nieporozumienie obu zainteresowanych grup mieszkańców, a Urząd Wojewódzki Wydział Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w N.S. decyzją z dnia 24 stycznia 1983 r. nakazał wstrzymanie wszelkich robót służących do ujęcia i poboru wody. W decyzji tej wskazano też, że decyzja w sprawie poboru wody zostanie podjęta po przedstawieniu operatu wodnoprawnego. Taki operat Spółka Wodno-Wodociągowa przedstawiła Wydziałowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Wojewódzkiego w N.S. przy piśmie z dnia 18 lipca 1983 r. W następnym okresie obie zainteresowane grupy mieszkańców skierowały do różnych organów szereg pism i skarg dotyczących zarówno kontynuowania robót wodociągowych, jak i przewlekłości postępowania w sprawie wydania zezwolenia wodnoprawnego. Odbyło się też wiele spotkań z udziałem zainteresowanych, przy obecności przedstawicieli różnych organów, w tym także szczebla centralnego. Spotkanie takie miało m.in. miejsce w dniu 13 grudnia 1983 r. /protokół/, w dniu 23 marca 1984 r. /notatka/, w dniu 18 lipca 1984 r. /notatka/. Spotkania te kończyły się ustaleniami co do dalszego postępowania, przy czym kolejne spotkania podważały ustalenia wcześniejsze. W dniu 25 stycznia 1985 r. Spółka Wodno-Wodociągowa w T. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na bezczynność Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Wojewódzkiego w N.S., jako że organ ten nie wydał decyzji w przedmiocie zezwolenia wodnoprawnego do czasu wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 1985 r. zobowiązał naczelnika Gminy Ł.D. do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody przez Spółkę Wodno-Wodociągową w T. w terminie 1 miesiąca od doręczenia wyroku /art. 216 Kpa/. Wyrok ten został zaskarżony rewizją nadzwyczajną wniesioną przez Prokuratora Generalnego PRL. Rewizja nadzwyczajna oparta na zarzucie rażącego naruszenia prawa, a w szczególności art. 55 ust. 1 prawa wodnego - ustawy z dnia 24 października 1974 r. /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych /Dz.U. nr 16 poz. 91 ze zm./, a ponadto par. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie /Dz.U. nr 17 poz. 94 ze zm./ - zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Najdalej idącym zarzutem podniesionym przed Sądem Najwyższym była kwestia dopuszczalności rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego na skutek skargi na bezczynność organu administracji państwowej. Zarzutu tego Sąd Najwyższy nie podziela. Wprawdzie istotnie przepis art. 210 Kpa dotyczący dopuszczalności rewizji nadzwyczajnej posługuje się terminem, iż chodzi o orzeczenia "ze skargi na decyzję", gdy tymczasem w rozpatrywanym przypadku decyzji takiej brak, to jednak nie można pomijać dyspozycji art. 216 par. 5 Kpa. Przepis art. 216 dopuszczający skargę na bezczynność organu administracji państwowej umieszczony został w dziale VI Kpa, a więc w tym samym dziale, w którym zamieszczono przepisy art. 210 i art. 211 Kpa dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń sądu administracyjnego. Wspomniane przepisy zredagowane w sposób nader oszczędny odsyłają - w kwestiach nie unormowanych - do przepisów Kpc, przy odpowiednim ich stosowaniu. Z kolei przepis art. 216 par. 5 Kpa odsyła w kwestiach tam nie unormowanych do innych przepisów działu VI Kpa, a więc także do przepisów art. 210 i art. 211 Kpa. Jest to odesłanie tzw. piętrowe i należy je rozumieć w ten sposób, że dopuszczalna jest także rewizja nadzwyczajna od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego na skutek skargi w sprawie, w której organ administracji państwowej nie wydał we właściwym terminie decyzji w pierwszej lub drugiej instancji, w sprawie w której skarga do tego sądu jest dopuszczalna. Nie było zatem przeszkód do wniesienia rewizji nadzwyczajnej od omawianego tu wyroku sądu administracyjnego, jako że został on wydany w sprawie wymienionej w art. 196 par. 2 pkt 9 Kpa. Rewizja nadzwyczajna jest też uzasadniona w tej części, w której dotyczy rażącego naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa. Otóż w myśl art. 55 ust. 1 prawa wodnego wydawanie pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód - jeżeli ustawa nie stanowiła inaczej - należało do naczelnika powiatu, natomiast w sytuacjach określonych w ust. 2 tego artykułu do wojewody. Na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych /Dz.U. nr 16 poz. 91/ i par. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie /Dz.U. nr 17 poz. 94 ze zm./ "wydawanie pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód" /art. 55 ust. 1 prawa wodnego/ zostało przekazane do kompetencji wojewodów /odstępstwa przewidziane w art. 37 ust. 2, 3 i 6 nie mają w tej sprawie zastosowania/. Zgodnie z art. 186 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rady narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ przepis art. 37 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. nadal obowiązuje. Obowiązuje więc też przepis par. 2 pkt 7 omawianego wyżej rozporządzenia, przy czym - zgodnie z postanowieniami art. 138 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego - właściwym do wydawania takich decyzji w pierwszej instancji jest nie wojewoda /będący organem administracji państwowej o właściwości ogólnej/, lecz rzeczowo właściwy organ o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Naczelnik gminy nie jest władny orzekać w tego rodzaju sprawach. W tych warunkach wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązujący Naczelnika Gminy Ł. D. do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie prowadziłby nieuchronnie - jako wiążący ten Sąd oraz organ administracji państwowej stosownie do art. 209 Kpa - do wydania decyzji nieważnej z przyczyny wskazanej w art. 15 par. 1 Kpa. Już z tego tylko powodu zaskarżony rewizją wyrok podlega uchyleniu jako rażąco naruszający obowiązujące prawo. Stosownie do postanowień art. 216 Kpa do sądu administracyjnego można wnieść skargę, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji państwowej nie wydał decyzji w postępowaniu pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym w sprawach poddanych kompetencjom tego sądu, z tym jednak zastrzeżeniem, że skargę taką można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków przewidzianych w art. 37 Kpa, tzn. że po uprzednim złożeniu zażalenia do organu administracji państwowej wyższego stopnia. Postępowanie w przedmiotowej sprawie, zgodnie z wykazaną właściwością, prowadzone było w pierwszej instancji przez organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, w stosunku do którego - stosownie do art. 4 pkt 2 i art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 1983 r. o utworzeniu Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej /Dz.U. nr 44 poz. 201/ - od dnia 1 sierpnia 1983 r. organem wyższego stopnia jest ten właśnie Urząd. Wbrew odmiennemu poglądowi rewizji nadzwyczajnej z akt sprawy wynika, że Spółka Wodno-Wodociągowa wnosiła zażalenia w rozumieniu art. 37 i 216 par. 2 Kpa. Trzeba tu bowiem mieć na uwadze to, iż skargi te wpływały m.in. do Urzędu Rady Ministrów, który stosownie do dyspozycji art. 231 Kpa przekazywał je /m.in. z dnia 14 lutego 1984 r./ Urzędowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie, przy piśmie z dnia 27 lutego 1984 r. Urząd ten winien je potraktować - zgodnie z dyspozycją art. 234 Kpa - jako zażalenie określone w art. 37 Kpa. W tych warunkach należało przyjąć, że warunek zawarty w art. 216 par. 2 Kpa został dopełniony. Ubocznie już należy podnieść, iż kwestia, czy przedstawiony przez Spółkę Wodno-Wodociągową operat wodnoprawny wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000 /a nie 1:2000, jak to sugeruje rewizja nadzwyczajna/ jest wystarczający do wydania decyzji, pozostaje poza oceną możliwą w obecnym stanie sprawy. Z tych przyczyn Sąd Najwyższy uchylił - jako rażąco naruszający prawo - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie i zobowiązał właściwy organ do wydania decyzji /art. 211 i art. 216 Kpa w związku z art. 421 par. 1 i art. 422 par. 1 Kpc/. O kosztach nie orzekano w związku z treścią pkt II zaskarżonego wyroku, w którym koszty te zostały zasądzone od właściwego organu.