III ARN 60/93

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Kolegium Odwoławczego (...) w przedmiocie nakazania opuszczenia i opróżnienia lokalu mieszkalnego na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 26 maja 1993 r. SA/Wr 1549/92 uchyla zaskarżony wyrok i poprzedzające go decyzje (...). Decyzją z dnia 31 marca 1992 r. Dyrektor Zarządu Gospodarki Komunalnej w W.: 1/ umorzył postępowanie w sprawie dokonania zamiany mieszkań między Marią C., zam. przy pl. K. M., a jej matką Krystyną P., zam. przy ul. P. 8 oraz 2/ nakazał Marcinowi C., reprezentowanemu przez rodziców, opuścić lokal mieszkaniowy przy ul. P. 8, zajmowany bez tytułu prawnego i przekazać go do dyspozycji Rejonu Obsługi Mieszkańców. Decyzja wskazywała, że miejscem dalszego zamieszkiwania będzie dla niego lokal jego rodziców przy pl. K. M. w W. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wziął pod rozwagę okoliczność, że małoletni Marcin C. może być najemcą spornego lokalu, jednakże stwierdzenie takiego statusu prawnego może nastąpić tylko na podstawie prawomocnego wyroku sądu, który do dnia wydania decyzji nie został wydany. Rozpatrując natomiast sprawę w granicach uprawnień decyzyjnych, wynikających z treści art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./, organ I instancji uznał, że nawet posiadanie uprawnień najemcy nie pozbawia organów lokalowych prawa nakazania opróżnienia lokalu po śmierci osoby bliskiej. Rozpatrując sprawę na skutek odwołania matki małoletniego Marcina C., Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w W. decyzją z dnia 16 września 1992 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W dacie rozpoznania sprawy przez Kolegium Odwoławcze prawomocny stał się już wyrok Sądu Rejonowego dla W.-Ś. z dnia 25 czerwca 1992 r. (...), ustalający, że małoletni Marcin C. wstąpił w stosunek najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. P. 8 jako następca prawny zmarłej Krystyny P. W uzasadnieniu tego wyroku sąd dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych, przede wszystkim w kontekście ustawowych wymagań, wynikających z art. 46 ust. 2 Prawa lokalowego, a mających wpływ na uprawnienia osób zamieszkujących wspólnie z najemcą do dalszego przebywania w tym lokalu po śmierci najemcy. Rozpatrując sprawę w zakresie, który stanowił przedmiot dalszego postępowania przed sądem administracyjnym, Kolegium Odwoławcze (...) zajęło się oceną przesłanek przemawiających za przekwaterowaniem małoletniego do mieszkania jego rodziców, wychodząc z założenia, że nawet uzyskanie statutu najemcy nie pozbawia organu lokalowego uprawnień do decydowania, by małoletni opuścił lokal, jeżeli za dalszym jego zamieszkaniem w nim nie przemawia nakaz wynikający z orzeczenia sądu opiekuńczego lub wzgląd na jego dobro. Nie znając przesłanek wynikających z uzasadnienia wyroku Sądu Rejowego Kolegium Odwoławcze (...) dokonało samodzielnej oceny okoliczności faktycznych sprawy. W ocenie tego Kolegium wszystkie przesłanki, które skłoniły swego czasu rodziców małoletniego Marcina C. do umieszczenia go w mieszkaniu babki na kilka lat przed jej śmiercią, w tym przypadki częstego zapadania na choroby podczas zamieszkiwania w mieszkaniu rodziców, nie stanowią uzasadnienia faktycznego do uznania jego prawa do dalszego zamieszkiwania w spornym lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu skargę Marii i Jana C. na decyzję Kolegium Odwoławczego (...) - wyrokiem z dnia 26 maja 1993 r. (...) - oddalił. Sąd uznał, że decyzja o przekwaterowaniu, podjęta na podstawie art. 46 ust. 3 Prawa lokalowego, należy do kategorii rozstrzygnięć administracyjnych, podejmowanych w granicach uznania administracyjnego, które jednak musi uwzględnić wymagania ustawy, chociażby w jej przepisach znalazły się pojęcia "prawnie nie zdefiniowane", do których zaliczył zawarty w cytowanym przepisie Prawa lokalowego zwrot o "dobru osoby małoletniej". W dalszych fragmentach uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował w istocie rzeczy główne przesłanki rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławczego (...), aczkolwiek nieco odmiennie je uzasadnił. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 691 Kc i art. 5 Kc, Naczelny Sąd Administracyjny co do pierwszego zarzutu odwołał się do treści art. 46 ust. 3 Prawa lokalowego i sposobu jego rozumienia w orzecznictwie Sądu Najwyższego, natomiast co do drugiego uznał, że "uwzględnienie przez organy administracji przepisów innych gałęzi prawa może mieć miejsce tylko w przypadku odesłania do nich przez przepisy prawa administracyjnego, będące podstawą prawną wydania decyzji (...)". Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości zarzucił niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, uznając, że braki te uniemożliwiły prawidłowe zastosowanie art. 46 ust. 3 Prawa lokalowego, który ustanawia wyjątek od ogólnej zasady, że śmierć najemcy oznacza wstąpienie osób bliskich z nim zamieszkałych w prawa i obowiązki najemcy, która jako odstępstwo od reguły ogólnej wymagała szczególnie wnikliwej oceny. W dniu 22 listopada 1993 r. wpłynęła do Sądu Najwyższego odpowiedź Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w W. zawierająca wniosek o jej oddalenie. Odpowiedź zawiera potwierdzenie dotychczasowego stanowiska Kolegium (...) w tej sprawie, odwołujące się jednak do nieco innego arsenału argumentów oraz do przesłanek już wcześniej przedstawionych, lecz odmiennie uzasadnionych. Przechodząc do oceny zarzutów rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy wziął pod rozwagę. między innymi następujące okoliczności: Nie można podzielić zarzutów rewizji nadzwyczajnej w tej części, w której dotyczą one niedopełnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W granicach niezbędnych do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty, organy administracji I i II instancji dysponowały dostatecznym materiałem dowodowym, zebranym zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed Sądem Rejonowym dla Dzielnicy W-Ś. w sprawie (...). Okoliczności sprawy niedostatecznie wyjaśnione - w ocenie autora rewizji nadzwyczajnej - zbadane zostały w zadowalającym stopniu przez Sąd Rejonowy, a materiał dowodowy zebrany w tym postępowaniu stanowi istotne uzupełnienie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym. Nie podzielając zatem niektórych zarzutów zawartych w rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy rozpoznał ją w granicach zakreślonych w art. 381 par. 1 Kpc, biorąc pod rozwagę, czy w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło naruszenia prawa materialnego. Właśnie ta kwestia ma rozstrzygające znaczenie dla oceny zarzutu naruszenia prawa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie. Sąd ten, dokonując oceny prawidłowości decyzji administracyjnych, uznał je jednak za zgodne z prawem. Oceny tej jednak nie można podzielić. W uzasadnieniach wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, a zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w W. przedstawiony jest szczególny sposób rozumienia treści art. 46 ust. 3 Prawa lokalowego. To szczególne rozumienie tego przepisu, zaakceptowane zarówno w uzasadnieniu decyzji Kolegium (...), jak i jego odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną, kładzie akcent na: a/ władczy charakter decyzji podejmowanej w granicach art. 46 ust. 3 Prawa lokalowego. dla której nie mają - jakoby - znaczenia ani motywy postępowania strony ubiegającej się o potwierdzenie swego prawa do dalszego zamieszkiwania w spornym lokalu, ani nawet jej interes, b/ wynikający z treści powołanej wyżej normy bezwzględny nakaz wykwaterowania osób pozostałych w mieszkaniu po śmierci głównego najemcy, c/ okoliczność, że dla oceny przesłanek mających wpływ na prawo małoletniego Marcina C. do korzystania ze spornego lokalu jako najemcy decydujący jest stan zasobów mieszkaniowych jego rodziców, a nie jego uprawnienie i interesy jako jednostki i strony stosunku najmu.. Do tych argumentów, zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dodaje, że decyzja o przekwaterowaniu podjęta została w granicach "swobodnego" uznania administracji, podlegającego jedynie ograniczonej kontroli prawnej, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi potrzeba rozważań nad skutkami, jakie dla jej rozstrzygnięcia może mieć treść art. 691 Kc, gdyż przepis ten nie był stosowany w postępowaniu administracyjnym, oraz, że ocena skutków przekwaterowania w aspekcie tzw. nadużycia prawa zakazanego przez art. 5 Kc jest bezprzedmiotowa, ponieważ instytucja ta jest częścią systemu prawa cywilnego, która nie może być w tej sprawie stosowana "(...) wobec braku odesłania (...) przez przepisy prawa administracyjnego (...) będące podstawą prawną wydania decyzji (...)". Sposób wykładni art. 46 ust. 3 Prawa lokalowego, przedstawiony w decyzjach organów administracji samorządowej i zaakceptowany następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest nie do przyjęcia. Organy orzekające w tej sprawie uznały, że działają w granicach swobodnego uznania, w ramach których - jak sądzi Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w W. - nie są zobowiązane nawet do uwzględnienia interesu stron. Współczesne rozumienia zakresu uprawnień organów administracji publicznej przy stosowaniu tej normy prawnej nakazuje jednak, by przy podejmowaniu decyzji o przekwaterowaniu, zwłaszcza osoby, która uzyskała uprawnienia najemcy, uwzględniać przede wszystkim jej prawem chronione interesy. To ogólne założenie wynika nie tylko z ogólnej dyrektywy, jaka wynika z treści art. 7 Kpa, nakazującego uwzględnianie w toku postępowania administracyjnego i przy podejmowaniu rozstrzygnięć słusznego interesu obywateli, ale także, a może przede wszystkim, z współczesnego rozumienia granic kompetencji administracji publicznej przy podejmowaniu decyzji w szczególnym trybie najmu lokali /art. 27-54 Prawa lokalowego/. Ten szczególny tryb nie oznacza uprawnienia do arbitralnego decydowania o przekwaterowaniu osoby małoletniej do mieszkania rodziców, lecz jedynie obowiązek starannego rozważenia przesłanek przemawiających za lub przeciw takiemu przekwaterowaniu, i to przesłanek odnoszących się wyłącznie do sfery jej interesów jako najemcy, z wyłączeniem wszelkich przesłanek celowościowych, słusznościowych, odwołujących się do sytuacji mieszkaniowej dalszych członków jego rodziny itp. Okoliczność, że art. 46 ust. 3 Prawa lokalowego nie czyni rozróżnienia między sytuacją prawną małoletniego, który po śmierci najemcy wstąpił w stosunek najmu, a sytuacją małoletniego, który miał status jedynie osoby bliskiej zmarłemu najemcy, nie daje podstaw do wniosku, że między nimi nie ma zasadniczych różnic prawnych. W pierwszym wypadku małoletni jest stroną stosunku najmu, który pozostaje pod ochroną prawa cywilnego, a zatem decyzja o przekwaterowaniu, jeżeli rozumieć ją w kategoriach ochrony praw podmiotowych, nie jest tylko zwykłym rozstrzygnięciem o miejscu zamieszkania, lecz zdarzeniem o dalej idących następstwach prawnych, rozwiązującym stosunek najmu lokalu, którego wypowiedzenie może nastąpić jedynie z przyczyn określonych w Prawie lokalowym /art. 689 Kc/. Do kategorii tych przyczyn art. 45 ust. 1 Prawa lokalowego zalicza wszelkie zdarzenia, które uzasadniałyby ewentualne rozwiązanie najmu bez zachowania obowiązujących terminów. Z akt sprawy wynika, że żadne z takich zdarzeń nie nastąpiło. W szczególności za zdarzenie takie nie może być poczytana sytuacja mieszkaniowa rodziców małoletniego, gdyż odnosi się ona do osób, które są najemcami. Błędna jest zatem przesłanka zawarta w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakoby okoliczności sprawy nie potwierdziły "innych względów", dla których przekwaterowania Marcina C. do mieszkania rodziców byłoby sprzeczne z jego dobrem, skoro decydująca w tej sprawie jest okoliczność, że wzgląd na jego dobro przemawia za pozostawieniem go jako najemcy w mieszkaniu babki, a tym zakresie rozstrzygające znaczenia miały fakty przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego dla W.-Ś. z dnia 25 czerwca 1992 r. Nie podzielając zatem zarzutów rewizji nadzwyczajnej co do niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i nie rozważając dalszych przesłanek wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,. w tym także i tej, która wyklucza możliwość oceny decyzji o przekwaterowaniu w aspekcie ochrony, jaką dla najemcy stwarza treść art. 5 Kc, Sąd Najwyższy stwierdza, że zarówno decyzja organów administracji samorządowej I i II instancji, jaki i zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 3 Prawa lokalowego przez błędną jego wykładnię /art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa/, jak również przez naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym /art. 7 Kpa/, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/. Okoliczność ta uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i poprzedzających go decyzji organów administracji samorządowej.