III ARN 68/93

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Kolegium Odwoławczego (...) w przedmiocie opłaty targowej na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 25 marca 1993 r. SA/Po 207/93 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA OZ w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Wójt Gminy D. w decyzjach z dnia 5 września 1992 r. wymierzył Bożenie opłatę targową w związku z prowadzeniem handlu na stoiskach Nr 1 i 31 w obiekcie handlowym L. 2A i na stoisku Nr 5 w obiekcie handlowym L. 1A, na podstawie par. 1 pkt 1 uchwały Nr VII/32/92 Rady Gminy w D. z dnia 25 sierpnia 1992 r. zmieniającej uchwały tej Rady Nr I/1/92 z dnia 11 lutego 1992 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz Nr V/24/92 z dnia 2 czerwca 1992 r. w sprawie funkcjonowania targowisk i hal targowych na terenie Gminy D. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa S. decyzją z dnia 18 listopada 1992 r. utrzymało te decyzje w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w P. wyrokiem z dnia 25 marca 1993 r. uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego, stwierdzając, że opłatę targową - w myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ - pobiera się m.in. od osób fizycznych, które dokonują sprzedaży na targowiskach. Treść tego przepisu wskazuje, że każda osoba fizyczna, bez względu na to, czy prowadzi działalność gospodarczą np. z zakresu handlu, albo też w innym zakresie, czy też nie ma żadnych prawem określonych uprawnień do prowadzenia działalności, lecz dokonuje sprzedaży na targowisku - jest zobowiązana do uiszczenia opłaty. Zdaniem NSA oznacza to, że sprzedający muszą mieć swobodny dostęp do miejsc sprzedaży, który nie może być ograniczony zawartymi między właścicielem budowli /hali targowej, bazaru/ i miejsca sprzedaży umowami cywilnoprawnymi /najmu, dzierżawy/. W ocenie Sądu brak powszechnego dostępu do miejsca i budowli przeznaczonych do handlu z ręki, koszów, stoisk itp. każdej osoby fizycznej, osoby prawnej oraz jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej powoduje, że te miejsca i budowle nie spełniają funkcji targowiska w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, bowiem swobodę dostępu do targowiska mogą jedynie ograniczać jego pojemność, godziny otwarcia i inne postanowienia zawarte w regulaminie targowiska. Kryterium powszechnej dostępności ma zatem kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania danego miejsca do targowiska i w konsekwencji do pobierania opłaty targowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzje organów obu instancji nie zawierają wszystkich niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy ustaleń /art. 7 i art. 77 Kpa/, w szczególności, czy w obiekcie, w którym prowadzi działalność handlową skarżąca, może prowadzić taką działalność każdy inny podmiot. Powyższy wyrok został zaskarżony rewizją nadzwyczajną wniesioną przez Ministra Sprawiedliwości. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./ oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ i na podstawie art. 210 Kpa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu w P. do ponownego rozpoznania. Ponadto rewidujący wskazał, że Sąd dokonał interpretacji powszechnej dostępności targowiska na podstawie wykładni ustawowego wyliczenia form sprzedaż na targowisku, przyjmując, że wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ formy handlu: z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep pojazdów samochodowych itp., wskazują na to, że handel jest prowadzony w miejscu powszechnie dostępnym, tzn., że każdy z handlującym może sprzedawać towar z ręki, kosza, stoiska, wozu itp., a po zakończeniu działalności handlowej w danym dniu opuszcza targowisko. W tym kontekście nie jest stoiskiem w rozumieniu powołanej ustawy miejsce w domu towarowym dysponującym stałym zapleczem magazynowym, trwałymi urządzeniami technicznymi /np. ladami chłodniczymi/ itp. Przy takim ujęciu zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny dodaje kolejny wymóg uznania nieruchomości za targowisko, a mianowicie niski standard jego wyposażenia. Minister Sprawiedliwości wskazuje, że teza ta jest sprzeczna z wyraźnymi ustaleniami art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./ które stanowią, że "kierownictwo targowiska powinno organizować techniczną obsługę sprzedawców i kupujących /np. przez uruchomienie na terenie targowiska (...) chłodni, magazynów (...) organizowanie transportu itp./". Ponadto Sąd uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, "czy w obiekcie, w którym prowadzi działalność handlową skarżąca, może prowadzić taką działalność każda inna osoba (...)", w sytuacji, gdy Bożena K., której dotyczy przedmiotowa sprawa, prowadzi stoisko sprzedaży obuwia w położonej na terenie L. hali targowej, urządzonej przez właściciela tego obiektu. Właściciel zaniechał prowadzenia przez siebie działalności gospodarczej, a obiekt, w którym ją wykonywał, adaptował na halę targową i wynajął powierzchnię użytkową kilkudziesięciu osobom. Właściciel, jako uiszczający podatek od tej nieruchomości nie podlega opłacie targowej, podnosząc, iż nie sprzedaje na targowisku, ani w hali targowej. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. Art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312/ określa jako targowiska "wszelkie miejsca i budowle /hale targowe, bazary/ przeznaczone do handlu ze stoisk, wozów, koszów itp. Jest to definicja ustalająca szerokie rozumienie targowiska jako terenu, bądź też obiektu budowlanego, wzniesionego lub dostosowanego do działalności targowej. Jak słusznie podniesiono w rewizji nadzwyczajnej, kierownictwo, czy właściciele targowiska są zobowiązani do utrzymania odpowiedniego jego standardu, poprzez dbanie o czystość porządek, przestrzeganie przepisów sanitarnych i porządkowych, a także dobrą organizację technicznej obsługi sprzedawców i kupujących oraz dążenie do stałego podnoszenia poziomu handlu na targowisku /art. 6 ww. dekretu/. Definicję targowiska rozszerzył jeszcze art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ określając nimi "wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp. a także sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych". Wskazane w obu wymienionych wyżej aktach prawnych formy sprzedaży mają charakter przykładowy, a nie wyczerpujący, jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny i zbliżył je bardziej do handlu z ręki i koszów, niż do stoisk w zorganizowanym targowisku, czy hali targowej na odpowiednim poziomie, jak tego wymaga wspomniany wyżej art. 6 dekretu. Różnorodność form sprzedaży, wskazana przykładowo w przytoczonych przepisach, nie oznacza również, że musi występować łącznie na każdym targowisku. Rozstrzyga o tym regulamin targowiska /art. 8 dekretu/, uchwalony obecnie przez radę Gminy, w gestii której pozostają sprawy targowisk i hal targowych jako zadania własne, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Minister Sprawiedliwości słusznie podkreślił w rewizji nadzwyczajnej, że dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacja pojęcia "targowisko", w świetle unormowań prawa nie znajduje odpowiedniego uzasadnienia. Sąd wprowadzając bez podstawy ustawowej określoną w wyroku zasadę "powszechnej dostępności" do targowiska, wyłącza w ten sposób władztwo gminy w zakresie miejsc sprzedaży o znamionach targowisk, zlokalizowanych, organizowanych i prowadzonych na nieruchomościach nie stanowiących własności gminy. Rada gminy, jako administrujący organ odpowiedzialny za wspólnotę samorządową, jest ustawowo upoważniona i zobowiązana do prowadzenia określonej polityki w zakresie organizowania i prowadzenia targowisk, uwzględniającej interesy tejże wspólnoty, chroniącej ją przed zagrożeniami, wynikającymi z gromadzenia się w jednym miejscu wielkiej liczby sprzedających i kupujących oraz pozyskującej środki finansowe w postaci opłaty targowej w celu wyrównania strat wynikających z obciążeń infrastruktury komunalnej przez targowisko. Sąd Najwyższy uznał, że zaskarżony wyrok rażąco narusza art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. przez przyjęcie wykładni zawężającej pojęcia "targowiska" do takich miejsc sprzedaży, do których wszyscy sprzedający mają swobodny dostęp. Wykładnia taka nie znajduje oparcia w powołanym przepisie, przypomina natomiast dawne rozumienie targów, które odbywały się w określone dni tygodnia, czy jarmarku /jak wskazuje nazwa - 1 raz do roku/, które dotyczyły sprzedaży towarów na wydzielonym miejscu lub placu z ogólną dostępnością zarówno dla sprzedających, jak i kupujących. Jarmarki były w średniowieczu jedną z podstawowych form handlu, zwłaszcza hurtowego, a często były niemal jedynymi formami wymiany pomiędzy poszczególnymi regionami gospodarczymi, ale poprzez historyczny rozwój handlu doszliśmy do Międzynarodowych Targów, urządzonych w przepięknych, nowoczesnych pawilonach, czy specjalnych budowlach i nie zmieniło to podstawowej funkcji targu, jaka jest handel i jego promocja, chociaż sprzedającymi mogą być tylko określone osoby, np. tylko te, które wynajmują stoiska. Również Słownik Języka Polskiego, PWN Warszawa 1968 r. przy haśle "targowisko" wymienia nie tylko miejsce, plac, na którym odbywają się targi, ale także osadę handlową i miasto z ożywionym ruchem handlowym. Prowadzenie sprzedaży na takim targowisku oznacza sprzedaż przez każdego, kto oferuje klientowi wystawiony przez siebie towar, i za tak dokonywaną sprzedaż gmina ma prawo pobierania opłaty targowej. Obowiązek płacenia tej opłaty przez sprzedających nie został bowiem ograniczony warunkami, które przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, tzn. niedostępnością targowiska dla wszystkich sprzedających, poziomie technicznym lub standardem targowiska, np. zorganizowanym w formie hal targowych, czy odrębnych budowli, a także tym, że sprzedaży związani są osobnymi umowami najmu lub dzierżawy stoisk z właścicielami czy użytkownikami nieruchomości, na której zorganizowano takie targowisko. Przeczy temu uregulowanie art. 15 ust. 3 tej ustawy, który przewiduje opłatę targową niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko. Ten przepis dopuszcza więc ograniczenia "powszechnej dostępności" targowiska dla sprzedających, co oznacza, że skarżąca związana umową cywilną z właścicielem targowiska, jest jednocześnie zobowiązana do płacenia opłaty targowej pobieranej zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy. Sąd Najwyższy podzielił wywody rewizji nadzwyczajnej, że targowiskiem jest "wszelkie miejsce", w którym prowadzony jest handel i odnosi się to zarówno do targowisk, których lokalizację ustaliła gmina w oparciu o przepisy nadal obowiązującego dekretu dnia 2 sierpnia 1951 r., jak również do każdego innego miejsca, a więc również hali targowej, usytuowanej na gruncie, nie będącym mieniem komunalnym. Z tych wszystkich przyczyn i na podstawie art. 422 par. 2 Kpa Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona i uwzględniając jej wnioski, orzekł, jak w sentencji.