III ARN 92/92

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Kolegium Odwoławczego (...) w przedmiocie zwrotu części wydatków na zasiłek na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 28 lipca 1992 r. SA/Kr 981/92 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA OZ w Krakowie do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 31 października 1991 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy w K., działający z upoważnienia Rady Miejskiej w K., przyznał Januszowi K. zasiłek celowy w kwocie 4.000.000 zł na zakup sprzętu ortopedycznego, w tym w kwocie 3.000.000 zł jako zasiłek bezzwrotny, a w kwocie 1.000.000 zł jako zasiłek podlegający zwrotowi. Jednocześnie w decyzji tej określone zostały warunki zwrotu części zasiłku, a mianowicie miał on być zwrócony w 3 ratach przez wpłatę odpowiednich kwot na konto bankowe, poczynając od dnia 1 stycznia 1992 r. W dniu 20 lutego 1992 r. Janusz K. złożył wniosek o umorzenie obowiązku zwrotu kwoty 1.000.000 zł, powołując się na fakt obniżenia pobieranej renty inwalidzkiej o ponad 300.000 zł. Decyzją z dnia 9 marca 1992 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił umorzenia należności ze względu na to, że wnioskodawca otrzymał także zasiłek bezzwrotny w znacznej wysokości, zaś Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa K., rozpatrując odwołanie wnioskodawcy od tej decyzji, decyzją z dnia 17 kwietnia 1992 r. utrzymało ją w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506 ze zm./ prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza najniższej emerytury. Jednakże w szczególnie uzasadnionych wypadkach możliwe jest - w myśl art. 5 cyt. ustawy - przyznanie pomocy pieniężnej osobom, które nie spełniają tych wymagań, pod warunkiem zwrotu przez nie części lub całości przyznanego świadczenia pieniężnego. Jeżeli chodzi o wnioskodawcę, to nie kwalifikował się on do udzielenia społecznej pomocy pieniężnej na zasadzie art. 4, lecz tylko na podstawie art. 5 wymienionej ustawy, czego konsekwencją jest nałożenie na niego w zaskarżonej decyzji obowiązku zwrotu części zasiłku i brak podstaw do umorzenia należności. Od decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. złożył skargę Janusz K., w której przedstawił swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną, stwierdzając, że uzasadnia ona zwolnienie go z obowiązku zwrotu otrzymanego zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 1992 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił pogląd, że przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506 ze zm./, a zwłaszcza rozdział 3 dotyczący "Postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej", nie przewidują instytucji umorzenia zwrotu wydatków na świadczenie pomocy społecznej, wobec czego organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie mogły wydawać jakiejkolwiek decyzji w tej kwestii. Wprawdzie art. 41 wymienionej ustawy przewiduje odstąpienie przez gminę od żądania zwrotu, lecz wówczas również nie jest potrzebne wydawanie decyzji. Z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy wynika przy tym, że tytułem egzekucyjnym jest wykaz należności sporządzony przez gminę, co dodatkowo potwierdza pogląd, że wydanie decyzji w sprawie zwrotu świadczeń przyznanych w ramach pomocy społecznej jest pozbawione podstawy prawnej. A zatem z tego powodu, ze względu na art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 208 Kpa, konieczne stało się stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych przez organy orzekające. Od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizję nadzwyczajną wniósł Minister Sprawiedliwości. W rewizji tej zarzucił rażące naruszenie art. 36 ust. 1, art. 41 i art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506 ze zm./ oraz art. 104 Kpa i domagał się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zdaniem rewidującego, błędne jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji. Z art. 36 ust. 1 wymienionej ustawy wynika, że do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej /z wyjątkiem przewidzianym w art. 24 ust. 2 i 3/ mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, te zaś jako podstawowy sposób rozstrzygnięcia sprawy przewidują decyzję /art. 104 par. 1 Kpa/. Również z art. 43 cyt. ustawy wynika, że sprawy z zakresu pomocy społecznej załatwiane są w drodze wydawania decyzji. Tym samym odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia powinno nastąpić również w formie decyzji administracyjnej. Poza tym rewidujący podniósł, że wniosek Janusza K., "o umorzenie zasiłku" w istocie rzeczy zmierzał do zmiany decyzji organu I instancji z dnia 31 października 1991 r., nakładającej na niego obowiązek zwrotu kwoty 1.000.000 zł, przyznanej jako zasiłek zwrotny, a zatem wydanie decyzji było tym bardziej konieczne. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. Dział II rozdziału 3 /"Postępowanie w sprawie świadczeń pomocy społecznej" - art. 36-46/ ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506 ze zm./ zawiera przepisy dotyczące różnych kwestii, między innymi postępowania zmierzającego do uzyskania od świadczeniobiorcy zwrotu wydatków na świadczenie pomocy społecznej oraz postępowania mającego na celu odstąpienie przez gminę od żądania zwrotu tych wydatków. Pierwsze zagadnienie zostało uregulowane w art. 39-40 cyt. ustawy, drugie natomiast - w art. 41-43 cyt. ustawy. Z przepisów omawianej ustawy dotyczących pierwszego z wymienionych postępowań wynika, że jeżeli pomoc pieniężna /lub pomoc w naturze/ została przyznana pod warunkiem zwrotu, ściągnięcie należności następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /art. 39 ust. 1/. Tytułem egzekucyjnym jest wówczas wykaz należności sporządzony przez gminę /art. 39 ust. 2/. Wykaz ten gmina doręcza osobie zainteresowanej /świadczeniobiorcy lub jego spadkobiercom albo osobom zobowiązanym do alimentacji/ wraz z pouczeniem o możliwości złożenia do sądu pozwu o ustalenie, że należność nie istnieje w całości lub części albo ulega przedawnieniu /art. 40 ust. 3/. Powyższe postępowanie jest więc konsekwencją niewywiązania się przez świadczeniobiorcę z obowiązku zwrotu wydatków na świadczenia pomocy społecznej, jeżeli pomoc społeczna została przyznana z zastrzeżeniem zwrotu, np. w formie jednorazowego pieniężnego zasiłku celowego /art. 32 ust. 1 i 2 cyt. ustawy/. W takiej sytuacji właściwy organ administracji rządowej lub samorządowej albo też organ działający z upoważnienia tychże organów /np. jak w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K./ nie ma obowiązku wydawania odrębnej decyzji nakazującej zwrot części lub całości świadczenia pieniężnego, gdyż warunki jego przyznania zostają z góry określone, np. w umowie pożyczki - jeśli świadczenie pieniężne ma formę pożyczki nie oprocentowanej /art. 24 ust. 3 cyt. ustawy/, w umowie użyczenia - jeśli świadczenie pomocy społecznej polega na udostępnieniu maszyn i narzędzi pracy w celu ekonomicznego usamodzielnienia się /art. 24 ust. 2 cyt. ustawy/, czy też w decyzji administracyjnej - jeśli pomoc społeczna polega na wydatkach na usługi opiekuńcze, lecznicze, na zaspokojenie potrzeb bytowych, usamodzielnienie się itp. /art. 32 cyt. ustawy/. W tym ostatnim wypadku - zgodnie z art. 34 ust. 3 omawianej ustawy - "gmina ustala na podstawie rozpoznania, w oparciu o wywiad środowiskowy, sytuację osoby i rodziny oraz jaka część wydatków, o których mowa w ust. 1, podlega zwrotowi". Jeżeli przy tym tytułem egzekucyjnym jest wykaz należności sporządzony przez gminę, a należności podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to oczywiste staje się, że wydawanie kolejnej decyzji jest bezprzedmiotowe. W związku z powyższymi uwagami należy stwierdzić, że gdyby problem w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do kwestii, czy ściągnięcie od Janusza K. należności w postaci udzielonego mu zwrotnego zasiłku celowego wymaga wydania decyzji administracyjnej, to przecząca odpowiedź i wywody prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku byłyby uzasadnione. Jednakże problem w niniejszej sprawie istnieje w związku ze złożonym przez Józefa K. wnioskiem "o umorzenie 3 rat" zasiłku celowego i z wcześniej już zasygnalizowanym innym rodzajem postępowania, przewidzianym w dziale II, rozdział 3, ustawy o pomocy społecznej. Chodzi mianowicie o postępowanie wywołane wnioskiem osoby zainteresowanej lub pracownika socjalnego o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie pomocy społecznej, określonym w art. 41 omawianej ustawy. Artykuł 41 cyt. ustawy stanowi, że w wypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, gmina na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Z przepisu tego wynika zatem, że nawet wtedy, gdy istnieje obowiązek zwrotu wydatków przez świadczeniobiorcę lub gdy nawet został sporządzony tytuł egzekucyjny, gmina może odstąpić od żądania zwrotu tych wydatków, przy czym może to uczynić zarówno na wniosek osoby zainteresowanej, jak i z urzędu. Z art. 43 ust. 1 i 3 cyt. ustawy z kolei wynika, że rozstrzygnięcie wniosku w sprawie świadczeń pomocy społecznej następuje w drodze decyzji. Takie ujęcie zagadnienia prowadzi do konkluzji, że jeżeli osoba, na której ciąży obowiązek zwrotu wydatków na świadczenia pomocy społecznej, zwróci się z wnioskiem o odstąpienie od żądania takiego zwrotu, gmina /lub działający z jej upoważnienia organ/ ma obowiązek wydać decyzję. Tym samym należy uznać, że jeżeli wnioskodawca wystąpił z wnioskiem "o umorzenie" nie zwróconego w terminie zasiłku celowego, to w sprawie tej powinna być wydana decyzja. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że w przepisach o postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej /art. 36-45 cyt. ustawy/ ustawodawca "nie przewidział instytucji umorzenia zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej", lecz nie ulega przecież wątpliwości, że - mimo użycia przez wnioskodawcę niefortunnego sformułowania - w istocie rzeczy chodzi mu o odstąpienie przez gminę od żądania zwrotu tej części zasiłku celowego, który w decyzji o przyznaniu pomocy społecznej został określony jako zasiłek zwrotny /1.000.000 zł/. Dla załatwienia zaś takiego wniosku - w sposób negatywny lub pozytywny - w ustawie o pomocy społecznej przewidziana została forma decyzji. Powyższego stanu rzeczy nie zmienia przy tym okoliczność, że w myśl art. 41 cyt. ustawy odstąpienie przez gminę od żądania zwrotu wydatków na pomoc społeczną pozostawione zostało jej uznaniu /"gmina (...) może odstąpić"/. Z woli bowiem ustawodawcy /art. 43 ust. 1 i 3 cyt. ustawy/ nawet i w takiej sytuacji załatwienie sprawy następuje w drodze wydania decyzji. Z tych względów trafny jest pogląd wyrażony w rewizji nadzwyczajnej, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw prawnych, by uznać za niedopuszczalne wydanie decyzji w sprawie z wniosku opartego na art. 41 cyt. ustawy. W konsekwencji należy tez podzielić stanowisko rewidującego, że nieprawidłowy jest wyrok tego Sądu stwierdzający nieważność decyzji wydanych przez organy orzekające I i II instancji. Reasumując należy stwierdzić, że skoro z wskazanych przyczyn rewizja nadzwyczajna okazała się zasadna, Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 par. 2 Kpc orzekł jak w sentencji wyroku.