III AZP 10/86

Sąd Najwyższy na pytanie prawne Ministra Sprawiedliwości: Czy osoba zajmująca lokal objęty przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1984 r. w sprawie czynszów najmu lokali w budynkach położonych na terenie państwowych gospodarstw rolnych, przedsiębiorstw mechanizacji rolnictwa oraz państwowego gospodarstwa leśnego /Dz.U. nr 33 poz. 179/, której przydział do tego mieszkania został cofnięty bez zrealizowania obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego - jest osobą nie uprawnioną do korzystania z tego mieszkania z obowiązkiem opłacania czynszu najmu według zasad określonych w tym rozporządzeniu? podjął uchwałę: Wnosząc o podjęcie uchwały Minister Sprawiedliwości wskazał na istotne znaczenie społecznego tego zagadnienia prawnego oraz na występujące przy jego rozstrzyganiu rozbieżności w postępowaniu administracyjnym oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za błędny uznał pogląd, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1984 r. w sprawie czynszów najmu lokali w budynkach położonych na terenie państwowych gospodarstw rolnych, przedsiębiorstw mechanizacji rolnictwa oraz państwowego gospodarstwa leśnego /Dz.U. nr 33 poz. 179/ mają zastosowanie wyłącznie do najemców, których stosunek najmu nie został rozwiązany, po wygaśnięciu zaś stosunku najmu powstaje jedynie roszczenie wynajmującego wobec osoby zajmującej lokal bez tytułu prawnego o odszkodowanie z tytułu bezumownego korzystania z lokalu, ponieważ pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z postanowieniami zawartymi w par. 4 tego rozporządzenia Zawarta w tym przepisie regulacja nie tylko nie traci aktualnej w momencie wygaśnięcia stosunku najmu mieszkania funkcyjnego, lecz wręcz przeciwnie, odnosi się zwłaszcza do przypadków użytkowania lokalu mieszkalnego przez osobę, która utraciła uprawnienie do tego lokalu jako funkcyjnego. Wątpliwości - zdaniem Ministra Sprawiedliwości - nasuwają się natomiast w sytuacjach, gdy osoby, które utraciły uprawnienia do mieszkania funkcyjnego, użytkują je nadal w oczekiwaniu na dostarczenie należnego im z mocy par. 21 ust. 1 albo par. 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 26 poz. 152./ lokalu zamiennego albo pomieszczenia zastępczego, bądź gdy w wyniku zmiany przez wynajmującego przeznaczenia dotychczas zajmowanego przez najemcę lokalu został on przeznaczony na lokal zamienny albo - co rzadziej - na pomieszczenie zastępcze. Wykładnia systemowa nakazywałaby uznać za wadliwą taką interpretację par. 4 rozporządzenia z dnia 29 czerwca 1984 r., przy której jedna norma prawna przyznawałaby osobom zobowiązanym do opróżnienia mieszkania funkcyjnego prawo do lokalu zamiennego bądź pomieszczenia zastępczego, inna zaś norma prawna czyniłaby to prawo - poprzez zastosowanie drastycznych środków ekonomicznych - praktycznie iluzorycznym, zmuszając byłego pracownika do faktycznego zwolnienia zakładu pracy z ciążącego na nim obowiązku. Podejmując uchwałę Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Po złożeniu wniosku w tej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego, dokonanej w ustawie z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./. Dotychczasowe mieszkania funkcyjne - z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 1988 r. - staną się mieszkaniami zakładowymi /art. 4 ust. 1 i art. 11 tej ustawy/. W samej ustawie ustalono również zasadę, że m.in. osoby, które utraciły tytuł prawny do zajmowanego lokalu na podstawie wypowiedzenia przez zakład pracy opłacają wynagrodzenie miesięczne za korzystanie z lokalu bez tytułu prawnego określone według stawek czynszu odpowiednio podwyższonych. Nie dotyczy to jednak osób uprawnionych do lokalu zamiennego, które opłacają to wynagrodzenie z wysokości czynszu określonego dla tego lokalu /art. 14a ust. 1 i 2 i art. 51a ust. 3-5 tej ustawy/. Unormowanie to sprawia, że społeczne znaczenie dotychczasowych wątpliwości i rozbieżności w rozstrzyganiu przedstawionego zagadnienia prawnego - powołane w uzasadnieniu wniosku Ministra Sprawiedliwości - w istotnym stopniu utraci na ostrości, gdyż - stosownie do art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o zmianie ustawy - Prawo lokalowe - tylko sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy i nie zakończone decyzjami ostatecznymi będą podlegały rozpatrzeniu według dotychczasowych przepisów. Ustawowe rozstrzygnięcie na przyszłość istniejących wątpliwości ma jednak również - zdaniem Sądu Najwyższego - istotne znaczenie dla wykładni przepisów dotychczasowych, wskazuje bowiem na intencje ustawodawcy. Pozostają one nie tylko nie zmienione, ale - przeciwnie - wykładnia przepisów ustawy o zmianie ustawy - Prawo lokalowe wskazuje na ogólny zamiar przeprowadzenia zmian niezbędnych w trudnej nadal sytuacji mieszkaniowej w kraju, a zmierzających m.in. do rozszerzenia obowiązków najemcy i większego ich zdyscyplinowania. Uprzednio zajmując się rozważanym w składzie siedmiu sędziów zagadnieniem Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 1986 r. w sprawie III AZP 1/85 /OSNCP 1987, z. 4 poz. 50/ przyjął, że osoba nieuprawniona do korzystania z mieszkania funkcyjnego w rozumieniu par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1984 r. jest obowiązana do opłacania czynszu najmu według zasad określonych w tym przepisie, bez względu na to, czy - w razie istnienia takiego obowiązku - dostarczono jej lokal zamienny lub zapewniono pomieszczenie zastępcze. Stanowisko to oparte zostało na założeniu, że niedostarczenie lokalu zamiennego osobie, która utraciła tytuł prawny do zajmowania mieszkania funkcyjnego, nie przywraca tego tytułu ani nie rodzi go na nowo, nie można też przyjąć, że powoduje powstanie swoistego uprawnienia do korzystania z mieszkania funkcyjnego, gdyż nie przewidziano takiej możliwości ani w przepisach prawa lokalowego, ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1974 r., nie można zaś uznać, że uprawnienie takie może być wyprowadzone z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1984 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej dotyczącej ustalenia stawek czynszu najmu lokali, opłat za świadczenia związane z wyposażeniem i eksploatacją lokali oraz spraw z tym związanych /art. 13 ust. 3 prawa lokalowego w ówczesnym brzmieniu/ i regulującego te kwestie w odniesieniu do lokali położonych na określonych terenach. Także w uchwale z dnia 2 lipca 1985 r. III AZP 5/85 /nie publ./ Sąd Najwyższy opierając się na dyspozycji art. 15 ust. 3 prawa lokalowego uznał, że pojęcie należności państwowych z tytułu najmu lokali, obejmujące przede wszystkim czynsz najmu, stosuje się odpowiednio do bezumownego korzystania z lokalu. Użyte więc w par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1984 r. wyrażenie "czynsz najmu" obejmuje każdą należność państwową za bezumowne korzystanie z mieszkań funkcyjnych przez osoby nieuprawnione, a jego dyspozycja nie jest wyłączna, jeśli dana osoba z określonych przyczyn korzysta bezumownie z lokalu. W dotychczasowej więc wykładni przyjmowano, że niespójność występująca w przepisach wykonawczych do prawa lokalowego, w których - z jednej strony - normując warunki opróżniania mieszkań funkcyjnych przyznano określonym osobom uprawnienie do lokalu zamiennego, z drugiej zaś - wysokość "czynszu" uzależniono tylko od utraty uprawnień do takiego mieszkania, powinna być rozstrzygana w drodze wykładni celowościowej, a więc przy uwzględnieniu potrzeb mieszkaniowych jednostek objętych przepisami rozporządzenia z dnia 29 czerwca 1984 r. Ten kierunek wykładni, znany niewątpliwie ustawodawcy przy nowelizacji prawa lokalowego, nie spotkał się jednak z aprobatą. Skoro w samej ustawie uzależniono możliwość obciążenia wynagrodzeniem miesięcznym za korzystanie z lokalu bez tytułu prawnego, określonym według podwyższonych stawek czynszu, od uprawnienia osób zajmujących dotychczas dane mieszkanie do otrzymania lokalu zamiennego, to te same zasady odnieść należy do stosowania dotychczasowych przepisów, odnoszących się do jakościowo takiej samej sytuacji i przy tych samych potrzebach zainteresowanych jednostek. Odpowiada to zarówno ustawowej regule, że mieszkania funkcyjne są przydzielane na czas wykonywania funkcji uzasadniającej zajmowanie takiego mieszkania /art. 50 ust. 2 prawa lokalowego/, jak i mającej oparcie w delegacji ustawowej z art. 51 ust. 2 prawa lokalowego regulacji wzajemnych praw i obowiązków z chwilą cofnięcia najemcy przydziału mieszkania funkcyjnego i nakazania jego opróżnienia. Sankcja w postaci uprawnienia do domagania się podwyższonego wynagrodzenia za zajmowanie dotychczasowego lokalu uzależniona jest spójnie przy takiej wykładni od spełnienia obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego. Sięganie po tę sankcję uznać należy - odpowiednio - także za nieuzasadnione wówczas, gdy - jak o tym mowa we wniosku Ministra Sprawiedliwości - wynajmujący dokonał zmiany przeznaczenia dotychczas zajmowanego przez najemcę lokalu i przeznaczył go na przysługujący najemcy lokal zamienny. Powstaje wówczas odrębne od dotychczasowego uprawnienie do korzystania z tego lokalu oparte na przyznaniu go przez zakład pracy jako lokalu zamiennego. Te wszystkie względy uzasadniają odpowiedź, jak w podjętej uchwale.