III AZP 11/92

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora W. Grudzieckiego, w sprawie ze skargi Ireny C. na decyzję Wojewody (...) z dnia 29 listopada 1991 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. Kolejowej w N. o powierzchni 1.285 m2, oznaczonej nr 465/1, nabytej przez Skarb Państwa, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie postanowieniem z dnia 19 maja 1992 r. SA/Lu 119/92 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w zw. z art. 211 Kpa: Czy po przeniesieniu własności nieruchomości w drodze umowy przez osobę fizyczną na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości, poprzedni właściciel może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy? podjął następującą uchwałę: Irena C. dnia 1 czerwca 1991 r. wniosła do Kierownika Urzędu Rejonowego w P. podanie o zwrot nieruchomości - działki o pow. 1285 m2 położonej w N. przy ul. Kolejowej (...), Kw. nr (...), nabytej przez Urząd Miasta i Gminy w N. na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym sporządzonym dnia 18 września 1986 r. Rep. (...). Działka została nabyta z przeznaczeniem jej pod budownictwo spółdzielcze wielomieszkaniowe, a plan zagospodarowania przestrzennego N. nie przewiduje takiego przeznaczenia wymienionej działki. Strona wielokrotnie odmawiała zgody na zbycie działki, w związku z tym pismem Urzędu Miasta i Gminy N. z dnia 25 marca 1986 r. została powiadomiona, że jeżeli nie skorzysta z oferty złożonej w tym piśmie, to zostaną podjęte czynności zmierzające do wywłaszczenia działki. Akt notarialny zawierał dane określające przeznaczenie działki, a zbywca nie ponosił opłat sądowych ani nie pobrano od niego podatku dochodowego. Decyzją z dnia 7 października 1991 r. Urząd Rejonowy w P. umorzył postępowanie ze względu na to, że działka została nabyta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, a wobec tego brak jest prawnych podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Wojewoda (...) decyzją z dnia 29 listopada 1991 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Irena C. dnia 16 grudnia 1991 r. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, występując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca twierdzi, że postępowanie wywłaszczeniowe było w toku, gdy doszło do zawarcia umowy sprzedaży, a postępowanie to toczyło się na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie z motywów wymienionych w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 maja 1992 r. rozprawę odroczył i przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie, które sformułował jak przytoczono w sentencji uchwały. W uzasadnieniu postanowienia uznaje się trafność wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonych decyzji, a wątpliwości powstają w przypadku zastosowania wykładni celowościowej, bo osoba, którą pozbawiono nieruchomości w drodze wywłaszczenia może w określonych sytuacjach domagać się zwrotu nieruchomości, a osoba, która ją zbyła na ten sam cel nie mogłaby skorzystać z takiego uprawnienia; wobec tego w obu przypadkach należałoby dopuścić korzystanie z możliwości stworzonych przez art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ w radykalny sposób zmieniła podejście do kwestii wywłaszczania nieruchomości. W miejsce bowiem ustawy regulującej wyłącznie kwestie prawne wywłaszczania gruntów - a taki charakter miało rozporządzenie Prezydenta RP z mocą ustawy z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym /Dz.U. nr 86 poz. 776/, normujące zagadnienia materialne i procesowe wywłaszczeń, jak również dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/, czy wreszcie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70/ - wprowadzono w życie ustawę, w której instytucja wywłaszczenia jest jednym z elementów w gospodarowaniu gruntami. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. unormowała szeroko problemy prawne gospodarowania zasobami gruntów, do których wchodziły grunty będące własnością Państwa i nabywane na własność Państwa /art. 13 ust. 2 cyt. ustawy w jej pierwotnym brzmieniu/. Przepisy rozdziału 6 cyt. ustawy, regulujące wywłaszczanie nieruchomości, stały się tylko jednym z elementów unormowania problematyki gospodarki gruntami, co zostało - już wówczas - wzmocnione brzmieniem art. 50 ust. 1 cyt. ustawy /według pierwotnego tekstu/, wyliczającego cele wywłaszczenia, oraz, w szczególności, art. 53 ust. 1 /według pierwotnego tekstu/, stosującego zasadę, że wywłaszczenie może nastąpić "tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy". Ustawa nie zawierała żadnych przepisów szczególnych dotyczących treści i formy umowy kupna nieruchomości, a wobec tego w pełnym zakresie miały do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, a wpis do księgi wieczystej nowego podmiotu własności wywierał te same skutki, co w każdym innym przypadku. Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ nadała zupełnie wyjątkowy charakter przepisom o wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzając nowe brzmienie art. 50 ustawy /art. 46 według jednolitego tekstu/. Artykuł 46 ust. 1 ustawy /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ ma brzmienie następujące: "Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy". Ten wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia jest również widoczny w treści art. 49 ust. 1 cyt. ustawy dopuszczającego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego tylko w przypadku, w którym nie było możliwe nabycie nieruchomości w drodze umowy. Z brzmienia przepisu art. 46 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że uregulowania zawarte w rozdziale 6 tej ustawy mają charakter wyjątkowy, a wobec tego ich interpretacja nie może być rozszerzająca, lecz musi być literalna lub nawet zwężająca. Ani w tekście pierwotnym, ani w tekście jednolitym ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie ma już odpowiednika art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./, który wprowadzał umowę nabycia nieruchomości "za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy", przeto nie ma podstaw do zrównywania ze sobą - co do niektórych skutków prawnych - umowy o nabycie nieruchomości z decyzją administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości. Ze względu, między innymi, na szczególny charakter umowy o nabycie nieruchomości, o której stanowił art. 6 wspomnianej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., można było mówić o wywłaszczeniu w szerokim oraz w wąskim znaczeniu. To pierwsze obejmowało takie właśnie naruszające zasadę równości stron umowy, jakie zawierano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., oraz decyzje administracyjne orzekające o wywłaszczeniu na podstawie ustawy z 1958 r. i ustaw odrębnych, zaś to drugie - same przypadki wywłaszczenia na mocy decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. Z tego też względu w wydanym na podstawie art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 315/ w par. 8 wprost wymieniono umowy zawierane na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jako dające tytuł do ubiegania się o zwrot nieruchomości uznanych za zbędne na cele, dla których zrealizowania je nabyto, akceptując tym samym w praktyce doktrynalne rozróżnienie dwóch zakresów pojmowania instytucji wywłaszczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. W aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do utrzymywania nadal takiego rozróżnienia. Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego, i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków dla którejkolwiek ze stron, a to z racji usunięcia z tych przepisów postanowień dyskryminujących lub uprzywilejowujących różne podmioty obrotu cywilnoprawnego. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając z zachowaniem przepisanej formy własności nieruchomości, korzystają z takiej samej ochrony własności, jak inne podmioty. Poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie może, bez szczególnej podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu. W nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy, w trakcie której rozpoznawania wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, trzeba zwrócić uwagę na to, że przepis art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w jej pierwotnym brzmieniu stanowił o stosowaniu do spraw wywłaszczeniowych będących w toku przepisów nowej ustawy /która weszła w życie w dniu 1 sierpnia 1985 r./. Umowa notarialna została sporządzona dnia 18 września 1986 r., a więc po upływie roku od wejścia w życie ustawy i obowiązywania nowych zasad zawierania umów i wszczynania postępowania wywłaszczeniowego, a więc nie mogła ona mieć nic wspólnego z dawnymi umowami zawieranymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z tego też względu nie ma podstaw do tego, ażeby do typowych cywilnoprawnych umów nabycia nieruchomości zawieranych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. można było stosować wszystkie zasady ukształtowane orzecznictwem sądowym w odniesieniu do szczególnej kategorii umów zawieranych na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. Zarówno uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 1985 r., mająca moc zasady prawnej /III AZP 8/84 - OSNCP 1985, z. 10 poz. 145/, jak i uchwała zwykłego składu Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1991 r. /III CZP 82/91 - OSNCP 1992, z. 4 poz. 56/ trafnie wszystkie konsekwencje wiąże z tym, że w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nieruchomość uzyskaną przez Skarb Państwa na podstawie szczególnego rodzaju umowy trzeba traktować tak samo, jak nieruchomość wywłaszczoną. Zmiana stanu prawnego odnoszącego się do wykorzystania umowy cywilnoprawnej przy nabywaniu nieruchomości niezbędnych na cele publiczne powoduje, że nie można takiej nieruchomości traktować jako wywłaszczonej, a to powoduje niedopuszczalność wykorzystania drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie tytułu własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela.