III AZP 11/93

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora J. Antosiewicz, w sprawie ze skargi Gminy I. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 grudnia 1991 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 17 października 1991 r. nr (...) o nabyciu przez Gminę I. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 1, składającej się z działek nr 12/11, 12/2 i 13, o łącznej powierzchni 4,63 ha, położonej w obrębie S., po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 czerwca 1993 r. I SA 354/93 do rozstrzygnięcia art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa: Czy Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, względnie jakiś inny organ administracji państwowej jest właściwy - na mocy art. 157 par. 1 Kpa - do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody orzekającej o nabyciu przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, z mocy prawa mienia ogólnonarodowego /państwowego/? postanowił podjąć następującą uchwałę: Zagadnienie prawne, sformułowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłoniło się w sprawie o zawiłym stanie faktycznym. Nie wszystkie jednak elementy tego stanu faktycznego są istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie. W wyniku podziału Państwowego Ośrodka Hodowli Zarodowej w U. Wojewoda (...) utworzył Państwowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Rolnej w S. Rada Pracownicza PPGR w S. podjęła dnia 11 marca 1990 r. uchwałę w sprawie zbędności na cele produkcyjne działki z ruinami zamku i chronionym parkiem wiejskim o powierzchni 4,63 ha, a w jej wykonaniu pełniący obowiązki dyrektora zgłosił do Naczelnika Gminy I wniosek o przejęcie jej do zasobów państwowych pozostających w dyspozycji administracji gminnej. Naczelnik Gminy I dnia 13 marca 1990 r. wydał decyzję o "wygaszeniu" prawa zarządu wspomnianym gruntem przez PPGR w S.; decyzja ta stała się ostateczna dnia 27 marca 1990 r. Wojewoda (...) zarządzeniem nr 56 z dnia 14 marca 1990 r. postawił PPGR w S. w stan likwidacji z dniem 14, marca 1990 r. wyznaczając dzień 31 marca 1990 r. jako datę zakończenia działalności operatywnej. Tenże Wojewoda dnia 2 kwietnia 1990 r. zawarł na 16 lat umowę dzierżawy gruntów i budynków b. PPGR w S. z Fundacją (...) z siedzibą w W; umowa ta nie dotyczyła wspomnianej już działki zamkowej z parkiem wiejskim. Jednakże Fundacja podjęła prace związane z odgruzowaniem i zabezpieczeniem ruin zamkowych korzystając z różnych środków finansowych przekazywanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O., co było kwestionowane przez organy Gminy I. jako właściciela działki zamkowej na skutek jej komunalizacji. Wojewoda (...) dnia 11 marca 1991 r. wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy I. z dnia 13 marca 1990 r. o wygaszeniu zarządu działki zamkowej przez b. PPGR w S., a odwołanie wniesione do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej przez organ samorządu Gminy I. nie zostało rozpatrzone z tego powodu, że Gmina I. nie była stroną postępowania w ocenie organu odwoławczego. Wojewoda (...) decyzją z dnia 17 października 1991 r. stwierdził nabycie przez Gminę I. z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, tytułu własności działki zamkowej o pow. 4,63 ha. Na skutek wniosku tegoż Wojewody Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z urzędu stwierdził decyzją z dnia 12 grudnia 1991 r. nieważność decyzji komunalizacyjnej ze względu na to, że wspomniana nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie PPGR w S. /decyzja Naczelnika Gminy I. z dnia 13 marca 1990 r. o "wygaszeniu" zarządu była dotknięta wadą skutkującą jej nieważność/. Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Gminę I., a sąd administracyjny postanowieniem z dnia 2 czerwca 1991 r. przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie, którego treść przytoczono w sentencji uchwały. W uzasadnieniu wskazano na wątpliwości odnośnie do właściwości organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody podejmującego decyzję o stwierdzeniu komunalizacji mienia państwowego. Zdaniem sądu administracyjnego, ani w ustawie z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa /Dz.U. nr 33 poz. 173 ze zm./, ani też w innych przepisach prawnych nie można znaleźć podstawy właściwości tego organu. Z przepisów stanowiących zaś podstawę działania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wynika, ażeby mogła ona spełniać inne zadania niż tylko organu odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Trafny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia, że obowiązujące przepisy prawne nie dają podstaw do uznania Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa za organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody w sprawach komunalizacji mienia państwowego. Sprawy te bowiem nie mogą być uznane za przynależne do dziedziny gospodarki gruntami, lecz są związane z przywróceniem instytucji samorządu terytorialnego i jego uwłaszczeniem. Szczególny charakter spraw związanych z uwłaszczeniem samorządu terytorialnego został w prawodawstwie zaznaczony, między innymi, powołaniem odrębnego kolegialnego organu odwoławczego, mającego pozycję niesamodzielnego centralnego organu administracji państwowej /widoczne jest to w organizacyjnych postanowieniach zarządzenia nr 2 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1991 r. w sprawie powołania i trybu działania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, - /M.P. nr 7 poz. 49 ze zm./; przepisy par. 7 ust. 1 i 2 oraz częściowo par. 8 ust. 2/. Oczywiście, zakres jego zadań i kompetencji nie wykracza poza ramy funkcji organu odwoławczego, a więc działającego w sprawie jedynie na skutek odwołania wniesionego przez stronę, bez możliwości podejmowania czynności postępowania administracyjnego z urzędu. Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/ w art. 52 ust. 2 pkt 6 powierza Radzie Ministrów sprawowanie nadzoru nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Ustawie Konstytucyjnej i odrębnych ustawach, a w art. 69 określa pozycję wojewody /ust. 1/ oraz odsyła do odrębnych ustaw co do określenia jego zakresu działania. Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ w kilku przepisach wymienia ministra właściwego do spraw administracji jako organ wykonujący niektóre zadania i funkcje kierownicze w stosunku do wojewody /art. 5 co do powołania wojewody, art. 43 ust. 2 oraz art. 45 odnośnie do zadań administracyjnych. Artykuł 7 ust. 4 ustawy z dnia 12 listopada 1985 r. o zmianach w organizacji oraz zakresie działania niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej /Dz.U. nr 50 poz. 262 ze zm./, w brzmieniu ustalonym w art. 38 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/, stanowi, że "Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów realizuje zadania przewidziane w odrębnych ustawach dla ministra właściwego do spraw administracji". Biorąc pod uwagę zadania Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów, wykonywane w stosunku do wojewodów oraz do Krajowej Komisji do Spraw Uwłaszczeń, o czym już wspomniano wcześniej, w razie wątpliwości odnośnie do właściwości organów ministerialnych w zakresie określonym w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej oraz w art. 17 pkt 2 Kpa - a ma to miejsce w przypadku ciężkiej wadliwości decyzji komunalizacyjnej wydanej przez wojewodę, wskazać trzeba na tego ministra jako właściwego w tej sprawie. Działalność wojewody jako przedstawiciela rządu jest kierowana i nadzorowana przez Radę Ministrów i jej Prezesa /art. 41 ust. 1 i 2 powoływanej już ustawy z dnia 22 marca 1990 r./, jego działalność zaś jako organu rządowej administracji ogólnej nadzoruje Prezes Rady Ministrów i ministrowie /art. 42 ust. 1 cyt. ustawy/, jednakże w odniesieniu do spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym w art. 46 ust. 1 tejże ustawy wymienia się ministrów resortowych jako organy wykonujące funkcje nadzorcze. Tym samym trzeba wykluczyć możliwość sprawowania funkcji nadzorczych w tych sprawach przez Prezesa Rady Ministrów. Postanowienia ustawy z dnia 22 marca 1990 r. określają ministra właściwego do spraw administracji jako organ korzystający z uprawnień kierowniczych wobec wojewodów i dalej podstawę - w razie wątpliwości co do właściwości innych ministrów jako organów wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 Kpa - do przypisania stosowanych kompetencji Ministrowi - Szefowi Urzędu Rady Ministrów, wykonującemu obok zadań związanych z kierowaniem Urzędem Rady Ministrów również zadania resortowego ministra, właśnie w sprawach administracji, co byłoby zgodne z odesłaniem do odrębnych ustaw, zawartym w powołanym wcześniej art. 7 ust. 4 /w nowym brzmieniu/ ustawy z dnia 12 listopada 1985 r. o zmianach w organizacji oraz zakresie działania niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej.