III AZP 14/93

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego: 1. Czy w świetle art. 42 par. 4 i 5 oraz art. 44 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./ dopuszczalne jest ustalenie, iż rozstrzygnięcia Komisji Papierów Wartościowych o skreśleniu maklera z listy maklerów oraz o zawieszeniu uprawnień maklerskich, to jest rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie art. 16 par. 2 wyżej wymienionej ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych są w istocie rozstrzygnięciami dyscyplinarnymi? oraz w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie 2. Czy przedmiotowe rozstrzygnięcia Komisji Papierów Wartościowych są rozstrzygnięciami w sprawach do których ma zastosowanie art. 196 par. 4 pkt 4 Kpa? podjął uchwałę: 1. Zagadnienia prawne, przedstawione do rozstrzygnięcia przez Pierwszego Prezesa SN składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, powstały na tle interpretacji przepisów ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./ i dotyczą rozstrzygnięć Komisji Papierów Wartościowych /rozdział drugi ustawy/ podejmowanych w trybie art. 16 par. 3 tegoż aktu. Zgodnie z art. 16 par. 2 możliwe jest bowiem skreślenie maklera z listy maklerów lub też zawieszenie jego uprawnień na okres od 3 do 6 miesięcy, jeśli nienależycie wykonuje on czynności maklera /zgodnie z ustawą konieczne jest jednak przypisanie mu winy/, narusza prawo w związku z wykonywaniem tych czynności lub też narusza zasady etyki zawodowej maklerów. Orzeka o tym wspomniana wyżej Komisja po uprzednim wysłuchaniu zainteresowanego, z własnej inicjatywy lub też na wniosek Sądu Dyscyplinarnego [Sąd taki jest organem samorządu maklerskiego /art. 37/, a postępowanie przed tym sądem regulują art. 41-47 cyt. ustawy]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 26 marca 1993 r. /II SA 968/92 i II SA 869/92/ uznał się za właściwy do rozpoznawania skarg tego rodzaju na rozstrzygnięcia Komisji Papierów Wartościowych w Warszawie, podpisane przez Przewodniczącego tej Komisji. 2. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwrócił w swym wniosku uwagę na to, że w świetle art. 12 wymienionej wyżej ustawy - Prawo o publicznym obrocie (...), w którym stwierdza się, iż do postępowania przed Komisją Papierów Wartościowych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej, a także mając na uwadze indywidualny i zewnętrzny charakter tych rozstrzygnięć Komisji Papierów Wartościowych, będącej centralnym organem administracji rządowej /art. 6 par. 1 cyt. ustawy/ można przyjmować, iż przedmiotem rozstrzygnięcia tej Komisji są decyzjami administracyjnymi w materialnym tego słowa znaczeniu. Jednakże należy również brać pod uwagę okoliczności, że w świetle art. 42 par. 4 i 5 oraz art. 44 omawianej ustawy - Prawo o publicznym obrocie (...) Komisja Papierów Wartościowych wypełnia nie tylko funkcje organu administracji w klasycznym tego słowa znaczeniu, ale również funkcję Wyższego Sądu Dyscyplinarnego w sprawach dotyczących maklerów, do którego właściwości należy: a/ rozpatrywanie odwołań od orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego /art. 44 cyt. ustawy/ w sprawach przewinień mniejszej wagi, b/ orzekanie w I instancji z urzędu lub na wniosek Sądu Dyscyplinarnego /art. 16 par. 3 cyt. ustawy/ w sprawach przewinień większej wagi, które mogą zakończyć się zawieszeniem uprawnień maklera na okres od 3 do 6 miesięcy lub skreśleniem z listy maklerów /art. 16 par. 2 cyt. ustawy w związku z art. 41 i art. 42 par. 4 tej ustawy/. W art. 41 omawianej ustawy stanowi się, że maklerzy podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej przed Sądem Dyscyplinarnym za czyny: a/ polegające na zawinionym, nienależytym wykonywaniu obowiązków maklerskich, wynikających z przepisów prawa albo z umowy, b/ sprzeczne z zasadami etyki zawodowej. W art. 16 par. 2 omawianej ustawy wskazuje się, że za te same /rodzajowo/ czyny makler może zostać przez Komisję Papierów Wartościowych skreślony z listy maklerów lub zawieszony w swoich uprawnieniach na okres od 3 do 6 miesięcy. W art. 42 par. 4 i 5 oraz w art. 44 cyt. ustawy wskazuje się na różne relacje między Sądem Dyscyplinarnym a Komisją Papierów Wartościowych w zakresie postępowania dyscyplinarnego; na tym tle powstać więc może przekonanie, że postępowanie przed Komisją Papierów Wartościowych w sprawach, w których może być wydane orzeczenie o skreśleniu z listy maklerów lub o zawieszeniu uprawnień maklerskich danej osoby w okolicznościach wymienionych w art. 41 cyt. ustawy /to jest tożsamych z okolicznościami wymienionymi w art. 16 par. 2 tej ustawy/ jest - w istocie - postępowaniem dyscyplinarnym. Podobny wniosek może się także nasuwać - zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego - na tle analizy pragmatyk służbowych /m.in. dotyczących urzędników państwowych/ czy też np. Prawa o adwokaturze, w których kara usunięcia ze służby lub pozbawienie prawa do wykonywania zawodu są traktowane jako najsurowsze kary dyscyplinarne. Gdyby jednak uznać, że przedmiotowe rozstrzygnięcia Komisji Papierów Wartościowych, jakkolwiek są podejmowane w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i są decyzjami administracyjnymi w materialnym tego słowa znaczeniu, to w swojej istocie są rozstrzygnięciami dyscyplinarnymi, to wówczas konieczne jest rozstrzygnięcie problemu możliwości ich zaskarżenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Artykuł 196 par. 4 pkt 4 Kpa stanowi bowiem, że przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o zaskarżeniu decyzji i postanowień administracyjnych do NSA nie stosuje się, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej w sprawach dyscyplinarnych. Skoro tak, to rozstrzygnięcia Komisji, o których mowa, nie powinny podlegać zaskarżeniu do NSA. Taka wykładnia mogłaby być jednak uznana za trudną do przyjęcia w świetle wywodzonej z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady prawa do sądu /przy założeniu, że art. 196 par. 4 pkt 1-6 Kpa jest zgodny z tą konstytucyjną zasadą/. Pierwszy Prezes SN doszedł zatem do wniosku, że jeśli przyjąć, iż kryterium decydującym jest użycie przez ustawodawcę w nazwie organu orzekającego słowa: "dyscyplinarny, dyscyplinarna", lub wskazanie wprost przez ustawodawcę, że określone rozstrzygnięcie ma walor kary dyscyplinarnej to uzasadniona jest teza, iż przedmiotowe rozstrzygnięcia Komisji Papierów Wartościowych nie są rozstrzygnięciami w sprawach dyscyplinarnych. Faktem jest bowiem, że w żadnym przepisie wyżej wymienionej ustawy - Prawo o publicznym obrocie (...), określającej Komisję Papierów Wartościowych jako centralny organ administracji rządowej, nie nazywa się Komisji wprost również organem dyscyplinarnym. Nie mówi się też w omawianej ustawie wprost o przedmiotowych rozstrzygnięciach Komisji Papierów Wartościowych jako o kartach dyscyplinarnych /egzemplifikacja kar dyscyplinarnych zawarta jest natomiast w art. 42 par. 1 cyt. ustawy/. W tej sytuacji Pierwszy Prezes SN uznał, że przedstawione wyżej wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygnięte w drodze wykładni. 3. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Analiza przepisów ustawy z dnia 22 marca 1992 r. - Prawo o publicznym obrocie (...) wskazuje dosyć wyraźnie, iż ustawodawca dąży do ustanowienia dwóch osobnych systemów kontroli nad działaniem maklerów. Jedne - to system "samorządowy" /art. 34 par. 1/, do którego zadań art. 36 ust. 5 cyt. ustawy zalicza też "orzekanie w sprawach z zakresu etyki zawodowej maklerów". Artykuł 37 tej ustawy stanowi zaś, że jednym z organów maklerskich samorządu jest Sąd Dyscyplinarny, a do zadań tego samorządowego organu należy m.in. wymierzanie kar za czyny /art. 41/ polegające na nienależytym wykonywaniu obowiązków lub sprzeczne z zasadami etyki zawodowej. Kary, które może wymierzyć ów samorządowy sąd mają raczej charakter "porządkowy", gdyż najcięższą karą jest zakaz pełnienia funkcji z wyboru w samorządzie do 2 lat. Natomiast drugi system /który z porządkującego punktu widzenia można by nazwać "administracyjnym"/ uzupełnia w sposób zdecydowany ów samorządowy system wewnętrznej kontroli zawodowej. Ustawodawca wyraźnie uznał, że za szczególnie ciężkie naruszenie obowiązków maklerskich odpowiedzialność przed sądem samorządowym /dyscyplinarnym/, jak również kary leżące w kompetencji tego sądu, mogą okazać się niewystarczające. Dlatego też wprowadził dodatkową odpowiedzialność maklerów, wykraczającą poza obręb samorządowej odpowiedzialności dyscyplinarnej. Charakteryzuje się ona następującymi cechami: - jest to szczególna odpowiedzialność przed centralnym organem administracji rządowej; - w postępowaniu przed tym organem stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego; - postępowanie to może zostać podjęte z własnej inicjatywy tego organu /czego nie może robić żaden sąd dyscyplinarny, ale również i na wniosek samorządowego sądu dyscyplinarnego/; - orzeczenia tego organu co do zawieszenia lub skreślenia maklera powinny zostać ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Komisji. Prowadzi to do ogólnego wniosku, że oba powyższe postępowania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zasadniczo różnią się od siebie. Co więcej, ustawodawca nie zamierzał wcale identyfikować postępowania przed Komisją z postępowaniem dyscyplinarnym. Wręcz przeciwnie, dołożyć nawet starań, by takiej identyfikacji wyraźnie uniknąć. W takiej sytuacji należy zatem przyjąć, iż mamy tu do czynienia z postępowaniem administracyjnym, jakościowo bliskim postępowaniu, którego przedmiotem jest pozbawienie pewnego podmiotu koncesji do prowadzenia wyraźnie określonej przepisami prawa działalności. 4. Konfrontacja art. 196 par. 4 pkt 4 Kpa z art. 16 par. 3 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie (...) prowadzi również do jednoznacznego wniosku. Pierwszego z tych przepisów nie można, oczywiście, rozumieć w oderwaniu od zasady zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, określonej w art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1, par. 2 Kpa, która doznaje ograniczenia /od czasu reformy Kpa w 1990 r./ jedynie w kilku ściśle określonych wyjątkach. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na to, że wyjątki te mogą zachodzić: "o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Znaczy to, że w przepisach szczególnych możliwa jest modyfikacja zakresu zaskarżalności do sądu, ale wyłącznie w stronę zasady zaskarżalności, przez jej pogłębienie. Jeżeli więc natrafimy w regulacji szczególnej na otwarcie drogi sądowej w sprawie, która według kodeksu jest tej drogi pozbawiona /art. 196 par. 4/, to nie jest to ani kwestia sprzeczności, ani jakiejkolwiek innej wadliwości legislacyjnej. Przeciwnie, trzeba byłoby taką regulację oceniać pozytywnie jako odpowiadającą zasadzie kodeksowej i powszechnie znanym kierunkom rozwoju drogi sądowej. Jeżeli chodzi zatem o przypadek odpowiedzialności maklerów w trybie art. 16 par. 3 omawianej ustawy z 1991 r., to - w świetle tego, co wyżej powiedziano na temat treści art. 196 Kpa - powinno wystarczyć, że w przepisie tym /wydanym wszak po reformie Kpa w 1990 r./ nie ma sformułowania dotyczącego "sprawy dyscyplinarnej". Wyrażenie to, mające brzmieniowy związek z art. 196 par. 4 pkt 4 Kpa, pojawia się tylko w kontekście dopuszczenia inicjatywy sądu dyscyplinarnego w celu uruchomienia kompetencji Komisji Papierów Wartościowych. Nie można jednak wyprowadzić z tego wniosku co do charakteru orzeczenia Komisji, chociażby dlatego, że Komisja wykonuje swą kompetencję także z własnej inicjatywy, a więc ewentualny wniosek sądu dyscyplinarnego nie stanowi tu elementu konstytutywnego. Natomiast w cytowanej ustawie z 1991 r. znajdujemy wyraźne określenie odpowiedzialności dyscyplinarnej i postępowania dyscyplinarnego maklerów w ramach funkcjonowania Samorządu maklerów /rozdział 4 ustawy/. Są to: zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej /art. 41/, kary dyscyplinarne /art. 42/ oraz procedura dyscyplinarna /art. 43-45/ przed będącym organem samorządu /art. 37/ niezawisłym sądem dyscyplinarnym /art. 47/. W przepisach tych znalazło zatem wyraz jednoznaczne określenie zakresu spraw dyscyplinarnych, do których może być odnoszona regulacja z art. 196 par. 4 Kpa. Nie ma żadnych przyczyn, dla których powyższy zakres mógłby ulegać rozszerzającej interpretacji. 5. W takiej sytuacji oczywistą konsekwencją zajętego wyżej stanowiska będzie poddanie decyzji Komisji w tym zakresie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozwiązanie takie będzie odpowiadać ogólnym tendencjom rozwoju polskiego prawa /na co wskazuje również w swym wniosku Pierwszy Prezes SN/, a także postanowieniom ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych /art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności/. Sąd Najwyższy wziął również pod uwagę okoliczności, że znana praktyka Komisji i Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu zmierza stale w kierunku poddawania orzecznictwu niezawisłych sądów spraw związanych z wszelkiego rodzaju uprawnieniami zawodowymi. Z powyższych powodów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 16 ust. 2 w związku z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1990 nr 26 poz. 153 ze zm./, podjął uchwałę o treści jak w sentencji.