III AZP 15/92

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Rzecznika Praw Obywatelskich: Czy dla wykonania wyroku przywracającego w trybie art. 344 Kc naruszone posiadanie lokalu mieszkalnego podlegającego przepisom prawa lokalowego, organ prowadzący postępowanie egzekucyjne obowiązany jest dostarczyć pomieszczenie zastępcze osobie zobowiązanej do opróżnienia lokalu - stosownie do par. 4 ust. 1 pkt 3 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych /Dz.U. nr 27 poz. 187 ze zm./? podjął uchwałę: Przedstawione do rozpoznania zagadnienie prawne wyłoniło się na tle wykonywania wyroków przywracających na podstawie art. 344 par. 1 Kc posiadanie lokali mieszkalnych podlegających prawu lokalowemu. Rozważenie tego zagadnienia wymaga zwrócenia uwagi na istotę i cel ochrony posesoryjnej. Ochrona ta, wywodząca się jeszcze z prawa rzymskiego, ma na celu szybkie i sprawne usuwanie skutków samowoli, naruszającej władanie rzeczami, a tym samym powszechny porządek i spokój. Realizacja tego celu wymaga szczególnego uregulowania zarówno w normach prawa materialnego jak i procesowego, polegającego na zapewnieniu ochrony samego tylko posiadania, w zasadzie bez względu na jego podstawę prawną, i to ochrony możliwie rychłej, tak, by bez nadmiernej zwłoki przywrócony został stan sprzed aktu samowoli. Uregulowanie takie zawarte jest w art. 336 i nast. Kc, zwłaszcza w art. 344 Kc, a usprawnienia proceduralne przewiduje dział IV tytułu VII kodeksu postępowania cywilnego. Orzeczenia sądowe uwzględniające powództwo o przywrócenie posiadania na podstawie art. 344 Kc zawierają nakazy zmierzające do przywrócenia stanu sprzed naruszenia, skierowane przeciwko sprawcy samowoli. Takim orzeczeniem jest wyrok nakazujący pozwanemu opróżnienie samowolnie zajętego lokalu mieszkalnego. Jeśli pozwany nie wykona nałożonego na niego obowiązku, orzeczenie może być wykonane przymusowo w drodze egzekucji. W przypadku, gdy przedmiotem egzekucji jest opróżnienie lokalu podlegającego przepisom prawa lokalowego prowadzi się ją w trybie administracyjnym /art. 1046 par. 4 Kpc/. Zgodnie z poglądem powszechnie aprobowanym w literaturze i orzecznictwie /patrz np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów SN z dnia 14 grudnia 1988 r. III CZP 85/88, OSNCP 1989, z. 4 poz. 51/ tryb administracyjny jest właściwy również przy wykonaniu wyroków wydanych na podstawie art. 344 Kc, a nie tylko wyroków petytoryjnych. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy - Prawo lokalowe z dnia 10 kwietnia 1974 r. /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ egzekucję przeprowadza się na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./. Organem powołanym do wykonania takiego orzeczenia jest miejscowo właściwa gmina /art. 64 ust. 1 Prawa lokalowego i art. 20 par. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 1 pkt 13 lit. F ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Artykuł 64 ust. 2 Prawa lokalowego stanowi, że jeżeli zobowiązanemu do opróżnienia zajmowanego dotychczas lokalu przysługuje prawo do lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po dostarczeniu takiego lokalu /pomieszczenia/. Istotą rozpoznawanego obecnie zagadnienia prawnego jest problem, czy pomieszczenie zastępcze przysługuje zobowiązanemu do opróżnienia lokalu na skutek uwzględnienia powództwa o przywrócenie samowolnie naruszonego posiadania. Zagadnienie to można również sformułować inaczej, a mianowicie, czy brak pomieszczenia zastępczego stanowi przeszkodę do wykonania orzeczenia sądowego wydanego na podstawie art. 344 Kc. Prawo lokalowe w licznych wypadkach uprawnia osoby eksmitowane do uzyskania pomieszczenia zastępczego /por. np. art. 23 ust. 4, art. 34 ust. 3, art. 46 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 2 i in./. Żaden z przepisów ustawy nie odnosi się jednak do sytuacji opróżnienia lokalu w wykonaniu orzeczenia sądowego. Sytuacja taka wymieniona została jedynie w par. 4 ust. 1 pkt. 3 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych /Dz.U. nr 27 poz. 187 ze zm./. W myśl tego przepisu zastępcze pomieszczenia mieszkalne mogą być przydzielane przez organ gminy osobom przekwaterowywanym z zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu na podstawie orzeczenia sądowego, jeżeli nie przysługuje im prawo do lokalu zamiennego na podstawie art. 57 ust. 3 Prawa lokalowego. Rozważenia wymaga zatem, czy przepis ten ustanawia prawo do pomieszczenia zastępczego /w rozumieniu art. 64 ust. 2 Prawa lokalowego/ na rzecz osób, przeciwko którym egzekwowany jest wyrok nakazujący opróżnienie lokalu na skutek przywrócenia posiadania tego lokalu innej osobie na podstawie art. 344 Kc. Przede wszystkim wymaga przeanalizowania zakres przedmiotowy rozporządzenia z dnia 18 lipca 1988 r. Wydane ono zostało na podstawie art. 54 ust. 2 Prawa lokalowego, zgodnie z którym Rada Ministrów, uwzględniając zachodzące zmiany gospodarcze i społeczne oraz zmiany w dziedzinie dochodów ludności i warunków mieszkaniowych, ustalić miała zasady i tryb zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Tytuł omawianego rozporządzenia dostosowany został do zakresu delegacji ustawowej. Stwierdzić zatem trzeba, że omawiane rozporządzenie reguluje zasady gospodarki mieszkaniowej, w szczególności kwestie związane z przydzielaniem lokali w formie decyzji administracyjnych. Odnosi się ono do postępowania administracyjnego, a nie do postępowania egzekucyjnego w administracji. Podkreślić należy, że organ egzekucyjny nie jest i nie może być organem administracyjnym, mimo że w zakresie obu tych postępowań mogą występować - podobnie jak w przypadku spraw lokalowych - te same organy samorządu terytorialnego /pogląd taki wypowiedziano już w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 5/92, OSNCP 1992, z. 10 poz. 175/. Tożsamość organu nie niweczy obowiązku zachowania odrębnego trybu postępowania przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy co do jej istoty oraz sprawy przymusowego wykonania aktu prawnego. Dlatego organ egzekucyjny nie jest właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Normowanie skutków naruszania posiadania nie mieści się zatem w delegacji zawartej w przytoczonym art. 54 ust. 2 Prawa lokalowego. Inaczej można ocenić sytuację w razie orzeczenia eksmisji na skutek utraty posiadanego prawa do lokalu, czyli na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących obrót lokalami mieszkalnymi. Paragraf 4 ust. 1 pkt 3 lit. b cyt. rozporządzenia z 1988 r. tradycyjnie rozumiany jest jako gwarancja uzyskania pomieszczenia zastępczego przez osoby, przeciwko którym zapadły takie orzeczenia. Taka wykładnia ma źródło w historii tego przepisu. Rozporządzenie z 1988 r. zastąpiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych /t.j. Dz.U. 1985 nr 40 poz. 196/, a to z kolei uchyliło uchwałę nr 280 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 1971 r. w sprawie zasad przydziału mieszkań /M.P. nr 60 poz. 397/. Uchwała ta, tak jak i poprzedzająca ją instrukcja stanowiąca załącznik do okólnika nr 33 Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 5 listopada 1959 r. w sprawie instrukcji do prawa lokalowego /Dz.Urz. MGK nr 12 poz. 76/, zawierała określony w wyraźny sposób obowiązek przydziału pomieszczeń zastępczych osobom przekwaterowywanym w wykonaniu orzeczeń sądowych. Wykładnia historyczna omawianego przepisu rozporządzenia z 1988 r. ma też uzasadnienie w konieczności respektowania pewnych zasad humanitarnych. Osoba, która legitymowała się prawem do lokalu, a następnie prawo to utraciła w powszechnie podzielanym odczuciu społecznym nie powinna być pozbawiona jakiegokolwiek /choćby gorszego/ pomieszczenia dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Inna jest natomiast sytuacja osób naruszających posiadanie i obejmujących lokal mieszkalny na skutek samowoli. Prawo lokalowe traktuje odrębnie samowolę. Nakazuje ono usunięcie sprawców samowolnego zajęcia wolnego lokalu /art. 65 ust. 1 - 3 Prawa lokalowego/. W przepisie tym nie można szukać wprost rozwiązania rozpatrywanego zagadnienia. Dotyczy ono bowiem przypadków samowolnego zajęcia lokali, które nie mogą być uznane za wolne w rozumieniu Prawa lokalowego, były bowiem w posiadaniu innej osoby. Z brzmienia art. 65 ust. 1 Prawa lokalowego wynika też jednoznacznie, że nie odnosi się on w ogóle do wykonania orzeczeń sądowych, można jednak z jego treści wyprowadzić wniosek, że sprawca samowoli, polegającej na zajęciu lokalu będącego w posiadaniu innej osoby, nie może być traktowany lepiej niż sprawca samowoli opisanej w tym przepisie. Lepsze traktowanie miałoby miejsce wówczas, gdyby uznać za dopuszczalną rozszerzającą wykładnię par. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b omawianego rozporządzenia z dnia 18 lipca 1988 r., w myśl której przydzielenie pomieszczenia zastępczego byłoby obligatoryjne. Przepis ten mówi natomiast jedynie o możliwości przydzielenia pomieszczeń zastępczych. W odniesieniu do osób, przeciwko którym toczy się egzekucja orzeczenia przywracającego posiadanie, należy rozumieć treść tego orzeczenia w ten sposób, że organ administracyjny ma możliwość przydzielenia pomieszczenia, jeżeli nim dysponuje, czyli jest kompetentny do wykonania przydziału w takiej sytuacji. Może tak uczynić np. wtedy, kiedy wyjątkowo ciężka sytuacja osobista lub rodzinna sprawcy samowolnego naruszenia posiadania uzasadnia - ze względów humanitarnych - przydział znajdującego się w dyspozycji organu administracji pomieszczenia. Analizowany przepis nie stwarza jednak ani obowiązku dla organu administracyjnego, ani uprawnienia dla osoby, przeciwko której toczy się egzekucja. Uprawnienie takie byłoby ograniczeniem ochrony posesoryjnej ustanowionej w kodeksie cywilnym z przyczyn i w sposób omówiony na wstępie. Interpretacja zmierzająca w takim kierunku łamałaby zasadę niesprzeczności prawa. Wprowadzenie pozaustawowych uprawnień osób samowolnie naruszających posiadanie w drodze wykładni rozporządzenia wykonawczego do Prawa lokalowego uznać należy za niedopuszczalne. Sens ochrony posiadania - instytucji prawnej o długiej tradycji i głębokim uzasadnieniu społecznym - byłby zniweczony, gdyby wykonanie wyroków przywracających samowolnie naruszone posiadanie lokali uzależnione być musiało od dostarczenia pomieszczenia zastępczego sprawcy samowoli. W ten sposób sprawca samowolnego naruszenia posiadania, po wykonaniu zapadłego przeciwko niemu orzeczenia, poprawiłby swą sytuację uzyskując prawo podmiotowe do pomieszczenia zastępczego. Pomimo braku pomieszczenia zastępczego organ egzekucyjny zobowiązany jest przeprowadzić egzekucję stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./. Przedstawiona analiza przepisów prawnych uzasadnia podjęcie uchwały o wskazanej wyżej treści.