III AZP 2/90

Sąd Najwyższy przy udziale Prokuratora Prokuratury Generalnej RP w sprawie ze skargi Jadwigi E. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia 16 sierpnia 1989 r. Nr C VI 8224/2/87 w przedmiocie ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 20 marca 1990 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 21 grudnia 1989 r. SA/Kr 1134/89 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w zw. z art. 211 Kpa: Czy osobie dzierżawiącej od ponad 10 lat grunt Państwowego Funduszu Ziemi, przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego gminy pod zabudowę zagrodową, posiadającej gospodarstwo rolne, przysługuje prawo pierwokupu tego gruntu określone w art. 695 par. 2 Kc, a jeżeli tak - to czy decyzja ustalająca kandydata na nabywcę winna obejmować wyłącznie tego dzierżawcę? podjął następującą uchwałę: Zagadnienie prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny powstało na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia 4 lipca 1989 r. Naczelnik Gminy: 1/ ustalił Antoniego C. kandydatem na nabywcę nieruchomości rolnej Skarbu Państwa /działki zagrodowej/ nr 305/1 o pow. 0,20 ha położonej w R.; 2/ odmówił Jadwidze E. ustalenia kandydatem na nabywcę nieruchomości; 3/ ustalił cenę nabycia; 4/ ustalił termin zawarcia umowy notarialnej. Decyzja wydana została na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz na podstawie art. 37 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Naczelnik Gminy wyraził pogląd, iż przy sprzedaży nieruchomości państwowych dzierżawcy nie przysługuje pierwszeństwo nabycia tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Jadwigi F. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wojewódzkiego w P. decyzją z dnia 16 sierpnia 1989 r. utrzymał w mocy, zaskarżoną decyzję Naczelnika Gminy. Zdaniem tego organu w myśl art. 37 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do sprzedaży działek pod budownictwo zagrodowe stosuje się przepisy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych jedynie w zakresie trybu, warunków i ceny. Rozszerzenie trybu sprzedaży na przysługujące dzierżawcy uprawnienie pierwokupu nie jest uzasadnione, gdyż działka zagrodowa wchodzi w skład gruntów państwowych a nie PFZ i nie stanowi nieruchomości rolnej. W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jadwiga E., będąca dzierżawcą nieruchomości, zarzuciła naruszenie art. 695 par. 2 Kc podnosząc przy tym, iż spełnia wszystkie warunki nabycia nieruchomości, w stosunku do której przyznano jej już uprzednio ostateczną decyzją prawo nabycia. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, przytoczone w części wstępnej uchwały. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Prawo pierwokupu o którym mowa w art. 695 par. 2 Kc przysługuje wyłącznie dzierżawcy nieruchomości rolnej. Istota zatem zagadnienia prawnego, przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny, sprowadza się do wyjaśnienia czy działka zagrodowa stanowi nieruchomość rolną. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ - zwanej dalej w skrócie ustawą o gospodarce gruntami - nie definiuje pojęcia nieruchomości rolnej oraz nie daje odpowiedzi na pytanie, czy działka zagrodowa stanowi nieruchomość rolną. Przepis art. 37 powołanej ustawy określa jedynie, co należy rozumieć przez pojęcie działki zagrodowej. Według tego przepisu działkami zagrodowymi są: a) działki zabudowane domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym oraz b) działki przeznaczone pod taką zabudowę. Pojęcie nieruchomości rolnej /gruntu rolnego/ nie jest jednolite i występuje w licznych aktach prawnych w różnych oznaczeniach. Określenie charakteru gruntu rolnego w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami wywoływało także rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Ostatecznie jednak utrwalony został pogląd, że w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami pojęcie nieruchomości rolnej określają przepisy kodeksu cywilnego oraz akty wykonawcze do tego kodeksu /por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r. III AZP 15/88 - OSNCP 1989 nr 5 poz. 68 - wraz z przytoczonymi tam rozważaniami i orzecznictwem/. Z tych też względów odpowiedzi na pytanie czy działka zagrodowa stanowi nieruchomość rolną należy poszukiwać w przepisach wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 165 Kc, a więc w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych /t.j. Dz.U. 1983 nr 19 poz. 86 ze zm./, zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem z 1964 r. Według par. 1 ust. 2 rozporządzenia z 1964 r. /w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 września 1988 r./ nieruchomość uważa się za rolną, jeśli jest lub może być używana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej (...) Nieruchomość traci swój dotychczasowy charakter z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym WRN zarządzenia właściwego terenowego organu administracji państwowej, w którego wyniku nastąpi ustalenie granic terenów budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego, przejmowanych na własność Państwa na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarze wsi oraz przepisów o terenach budowlanych na obszarze miast i osiedli, jeżeli nieruchomość znajduje się na tych terenach, lub jeżeli decyzję terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, wydaną w trybie przepisów o planach realizacyjnych, została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Istotną zmianę wprowadziło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1988 r. zmieniające rozporządzenie z 1964 r. /Dz.U. nr 29 poz. 202/. Według aktualnego brzmienia par. 1 ust. 2 rozporządzenia z 1964 r. nieruchomość rolna traci dotychczasowy charakter, jeżeli została objęta ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej, zawierającą projekt podziału gruntów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne nie będące budownictwem zagrodowym, wydaną w trybie przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości albo została objęta ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydaną w trybie przepisów o planowaniu przestrzennym, w wypadkach zaś, w których wydanie takiej decyzji nie jest przewidziane, została objęta ostateczną decyzją terenowego organu o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania na inne cele niż produkcja rolna, wydaną w trybie przepisów prawa budowlanego. Na tle aktualnego brzmienia par. 1 ust. 2 rozporządzenia z 1964 r. nie budzi wątpliwości pogląd, iż działki zabudowane domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym oraz działki przeznaczone pod taką zabudowę /a więc działki zagrodowe w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i art. 37 ustawy o gospodarce gruntami/ stanowią nieruchomość rolną. Przy tym rozporządzenie z 1964 r. wprost powołuje się na przepisy ustawy o gospodarce gruntami. Za tego rodzaju poglądem przemawia również unormowanie zawarte w art. 50 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Przepis ten wprowadza wyjątek od zakazu wywłaszczenia nieruchomości na cele produkcji rolniczej dopuszcza jednak wywłaszczenie na cele budowy domów mieszkalnych wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym /budownictwo zagrodowe/, a więc na cele rolnicze. Daje to zatem podstawę do wyprowadzenia wniosku, że w takiej sytuacji nieruchomość nie traci charakteru rolnego. Kolejnym argumentem wskazującym na to, że działka zagrodowa pozostaje nadal nieruchomością rolną, jest regulacja zawarta w akcie wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami, tj. w par. 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczenia i podziału nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 77/. Według par. 11 ust. 2 tego rozporządzenia działki nabyte na podstawie art. 17 ustawy o gospodarce gruntami nie wchodzą w skład gospodarstw rolnych, choćby stanowiły własność lub były w użytkowaniu wieczystym osoby posiadającej takie gospodarstwo, z wyjątkiem działek, które zostały przeznaczone pod budownictwo zagrodowe. Przedstawione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że także nieruchomość, wchodząca w skład Państwowego Funduszu Ziemi, przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa zagrodowego, zachowuje nadal charakter nieruchomości rolnej. Przesądzenie tej kwestii ma decydujące znaczenie przy ocenie przysługującego dzierżawcy prawa pierwokupu o którym mowa w art. 695 par. 2 Kc. Nie budzi bowiem wątpliwości to, że prawo pierwokupu przysługuje także dzierżawcy nieruchomości państwowej, wchodzącej w skład PFZ, jeżeli spełnione zostaną pozostałe przesłanki z art. 695 par. 2 Kc. Z tych przyczyn udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały. Nie zachodzi natomiast potrzeba udzielenia odpowiedzi w pozostałym zakresie, obejmującym wątpliwość, czy decyzja ustalająca kandydata na nabywcę nieruchomości winna obejmować wyłącznie tego dzierżawcę. Stan faktyczny sprawy nie uzasadnia tego rodzaju wątpliwości, wobec czego rozważanie tej kwestii jest bezprzedmiotowe, jeśli nawet pominąć różnorodność możliwych sytuacji, a w tym sytuację, o której mowa w art. 9 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /t.j. Dz.U. 1989 nr 58 poz. 348/. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji uchwały.