III AZP 2/92

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego: 1. Czy od decyzji administracyjnej wydanej w I instancji przez Prezydenta Warszawy służy odwołanie w rozumieniu art. 127 i n. Kpa? 2. Jaki organ administracji państwowej lub samorządowej jest w stosunku do Prezydenta Warszawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności, czy organem tym jest kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa Warszawskiego? podjął uchwałę: 1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwracając się z wnioskiem o wyjaśnienie pozycji Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniu administracyjnym wskazał na występujące w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżności dotyczące powyższego problemu. Przedstawił na poparcie swego stanowiska m.in. dwa wyroki NSA. W pierwszym, z dnia 23 września 1991 r. /I SA 738/91/, NSA traktuje orzeczenie Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Warszawskiego, wydane w wyniku odwołania strony od decyzji organu administracji mieszkaniowej Urzędu m. st. Warszawy /wydanej z upoważnienia Prezydenta Warszawy/, jako wydane bez jakiegokolwiek naruszenia toku instancji, i rozpoznaje sprawę in merito. Natomiast w drugim, wydanym w miesiąc później, inny skład NSA /wyrok z dnia 25 października 1991 r., I SA 913/91/, stwierdza najwyraźniej, że powyższa praktyka NSA /oparta, jak zresztą wskazano, na oficjalnych wyjaśnieniach Urzędu Rady Ministrów/ jest zasadniczo nietrafna i należy od niej odstąpić. Powody są następujące: - Prezydent Warszawy jest organem funkcjonalnie równorzędnym ze wspomnianym Kolegium Odwoławczym, nie powinien zatem podlegać jego jurysdykcji; - w świetle przepisów regulujących ustrój samorządu w Warszawie Prezydent Warszawy jest organem odwoławczym od decyzji burmistrzów dzielnic /w tzw. sprawach własnych/; - skoro art. 127 par. 4 Kpa stanowi obecnie, że od decyzji wspomnianego Kolegium Odwoławczego wydanych w I instancji nie służy odwołanie, to nie ma podstawy, by odmiennie traktować decyzje Prezydenta /w tzw. sprawach własnych/; - w rezultacie art. 127 par. 4 Kpa odnosi się też do powyższych decyzji Prezydenta Warszawy, a w konsekwencji nie służy od nich odwołanie. Przedstawiony pogląd został podzielony w wyroku NSA z dnia 29 października 1991 r. /I SA 1037/91/. Dodano jeszcze następujące argumenty: - art. 73 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdza, że do przewodniczącego zarządu związku /co odnosi się i do Prezydenta Warszawy/ stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wójta lub burmistrza. Nie dotyczy to jednak wydawania decyzji w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, lecz innych funkcji przewodniczącego. Ponadto o uprawnieniach Prezydenta Warszawy jako organu instancyjnego stanowi ustawa o ustroju samorządu m. st. Warszawy, a nie ustawa o samorządzie terytorialnym; - prawdą jest, że art. 155 Kpa ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale od tej zasady sam Kpa /choćby w art. 127 par. 3 i 4/ przewiduje odstępstwa; - art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o ustroju samorządu Warszawy wyklucza działalność Kolegium Odwoławczego, przewidując wyłącznie orzecznictwo Prezydenta; - gdyby przyjąć jurysdykcję Kolegium Odwoławczego w odniesieniu do decyzji Prezydenta, oznaczałoby to, że mieszkańcy Warszawy w postępowaniu nadzorczym mają dwie instancje, zaś mieszkańcy innych miast i gmin tylko jedną /art. 127 par. 4 Kpa/. Przeczyłoby to zasadzie równości obywateli wobec prawa. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie uznał trafności uzasadnień powyższych rozstrzygnięć NSA. Argumentom w nich przytoczonym przeciwstawił następujące: - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/ jest fundamentalną zasadą procesową, mającą zasadnicze znaczenie dla respektowania praw obywateli. Wszelkie ograniczenia tej zasady muszą być bez wątpienia oparte na wyraźnym przepisie ustawy i nie mogą wynikać z rozszerzającej wykładni lub domniemań; - art. 127 par. 3 i 4 Kpa należy rozumieć w ten sposób, że od decyzji wydanej w I instancji przez Kolegium Odwoławcze nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ; - art. 17 Kpa w związku z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu m. st. Warszawy /Dz.U. nr 34 poz. 200/ nie rozstrzyga wcale tego, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta m. st. Warszawy /organu związku gmin wydającego decyzje administracyjne/. Przypisy te pozwalają tylko ustalić, że prezydent jest organem wyższego stopnia w stosunku do spraw własnych dzielnicy; - w drodze analogii nie można w prawie administracyjnym ani nakładać obowiązku na obywateli, ani ograniczać ich praw. W konkluzji wnioskodawca proponuje przyjąć, że od decyzji wydanej w I instancji przez Prezydenta m. st. Warszawy powinno stronie przysługiwać odwołanie. 2. Sąd Najwyższy, rozważając sprawę, skoncentrował się na przesłankach dwojakiego rodzaju. Pierwsze można określić jako argumenty o charakterze fundamentalnym. Drugie, wynikają z analizy przepisów statuujących szczególną pozycję Prezydenta m. st. Warszawy w systemie administracji państwowej naszego kraju i jego właściwość w sferze postępowania administracyjnego. Obie te grupy argumentów przedstawione będą kolejno. 3. We wniosku stwierdza się dosyć wyraźnie, że w powyższym przypadku przepisy sformułowane są niezbyt jasno i - z formalnoprawnego punktu widzenia - możliwe jest przedstawienie argumentów za dwoma w istocie rzeczy rozbieżnymi rozwiązaniami. Jeśli tak, to należy - zdaniem Sądu Najwyższego - wybrać przede wszystkim te, które zwiększają uprawnienia obywateli, rozszerzają możliwości ochrony ich praw w postępowaniu i poszerzają pole legalistycznej kontroli nad podejmowanymi przez organy administracji decyzjami. Zasadą państwa prawa jest "id dubio pro azione" co znaczy, że w razie wątpliwości należy rozszerzać, a nie ograniczać drogę postępowania, zarówno administracyjnego, jak i sądowego. Linia dotychczasowego orzecznictwa zarówno SN, jak i NSA jest w tym zakresie dosyć jednolita, zasługując na pełną aprobatę. Odnosząc tę fundamentalną zasadę do rozpatrywanej obecnie przez SN sprawy, należy stwierdzić, iż za decydujące w tym zakresie powinno być uznane - co słusznie wywodzi wnioskujący - obecne brzmienie art. 15 Kpa. Trafnie wskazuje się we wniosku, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została wprowadzona w 1980 r. jako fundamentalna zasada proceduralna właśnie w wyniku krytycznej reakcji na naruszenie praw obywateli wynikające z /częściowych/ ograniczeń dostępu do postępowania odwoławczego. Uznano to wówczas za istotny krok w kierunku zwiększenia praworządności i sprawiedliwości proceduralnej. Od owego czasu minęło kilkanaście lat, a w Konstytucji RP przyjęto zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa. Byłoby więc niekonsekwentne i nieracjonalne, gdyby teraz, w wyniku dosyć formalnej interpretacji, dążyć do ograniczenia właśnie tego, co powszechnie uznaje się za zasadnicze. W rezultacie należy w pełni zaaprobować interpretację zaproponowaną przez wnioskodawcę i uznać, że od wydanej w I instancji przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji administracyjnej powinno przysługiwać stronie odwołanie. 4. W ustawie o samorządzie terytorialnym przepis art. 5 ust. 4 dopuszcza nadanie dzielnicy miasta statusu gminy. W zdaniu trzecim przepis ten stanowi, że "dzielnice stanowiące gminy tworzą obligatoryjny związek gmin, którego zadania i ustrój określa odrębna ustawa". Przykładem takiego związku obligatoryjnego dzielnic-miast jest samorząd m. st. Warszawy. Artykuł 43 ust. 1 Konstytucji RP stanowi: "Samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji życia publicznego w gminie". Nie można jednak tylko z tego przepisu wywodzić, że niedopuszczalne są ponad gminne formy samorządu terytorialnego. Z faktu konstytucjonalizacji samorządu terytorialnego w gminie nie wynika ani wprost, ani pośrednio zakaz tworzenia - innych niż podstawowe - form organizacyjnych tego samorządu na szczeblach wyższych przepisami ustaw zwykłych. Będą to formy samorządu terytorialnego, które nie mając rangi form konstytucyjnych, pozostawione byłyby zatem ustawodawstwu zwykłemu, co nie stanowi jednak ani faktycznej, ani prawnej przeszkody. Nie ma zatem przeciwwskazań, by uznać nawet, iż w określonych sytuacjach Prezydent m. st. Warszawy może stać się organem samorządu terytorialnego wyższego szczebla. Tego rodzaju rozwiązania obowiązywały zresztą niegdyś w Polsce. Województwo warszawskie obejmuje trzy niejako terytoria: a/ samo miasto Warszawę w granicach jego zwartej zabudowy, b/ obszar aglomeracji miejskiej, c/ sferę oddaloną, ciążącą oczywiście do miasta, jednakże o mniejszym stopniu zurbanizowania niż dwa wymienione obszary. Mając to na względzie wprowadzono na części terytorium województwa odrębne organy oraz inaczej ukształtowano ich kompetencje w porównaniu z innymi województwami, w których mogły być jednolite struktury. Część gminy województwa warszawskiego może działać tak samo, jak w każdym innym województwie, w strukturze i podziale kompetencji powszechnie przyjętym; Warszawa wymagała jednak ustanowienia pewnych odrębności związanych ze stołecznym charakterem miasta oraz roztrząsaniem takich spraw i zadań, które ze swej istoty są ponaddzielnicowe i tylko na szczeblu miasta mogą być wykonywane, bo w odniesieniu do nich musi być zachowana jednolita polityka administracyjna. 5. Prezydent Warszawy występując w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej jako organ wyższego stopnia wobec burmistrzów dzielnic jest powołany do rozpoznawania odwołań od ich decyzji oraz do podejmowania niektórych decyzji w pierwszej instancji, np. stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza. Ponadto Prezydent Warszawy jest powołany do podejmowania innych czynności przypisanych w Kpa organowi wyższego stopnia, np. ustanawiania krótszych niż ustalone terminów załatwiania spraw, rozpoznawania zażaleń w przypadku zwłoki w wydaniu decyzji przez burmistrza. W tym zakresie Prezydent działa tak samo, jak Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym. Powyższe kompetencje Prezydenta Warszawy odnieść trzeba wyłącznie do zadań własnych dzielnic-gmin, bo w odniesieniu do spraw rozstrzyganych w zakresie zadań zleconych organem wyższego stopnia jest wojewoda, co wynika niedwuznacznie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. /Dz.U. nr 34 poz. 200/. Ustawowe przeniesienie na Prezydenta Warszawy tych kompetencji, które przysługują Kolegium Odwoławczemu przy Sejmiku Samorządowym, ma zapewnić w całej Warszawie jednolitą linię orzecznictwa administracyjnego w indywidualnych sprawach. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa Warszawskiego takiej roli nie mogłoby spełnić zarówno ze względu na kolegialność orzekania, jak również ze względu na różnorodność rozpoznawanych spraw z gmin danego województwa. Należy zwrócić uwagę na to, że w zakresie kompetencji Prezydenta Warszawy, uregulowanym w art. 28 ustawy z dnia 18 maja 1990 r., nie wymienia się wprost wykonywania funkcji orzecznictwa w indywidualnych sprawach administracyjnych. Jedyne uregulowanie wprost dotyczące orzecznictwa w sprawach indywidualnych znajduje się w art. 14, a więc w tej części przepisów ustawy, która odnosi się do dzielnic. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. dzielnice są gminami w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a przepis art. 1 ust. 3 stanowi, że "do dzielnic-gmin stosuje się przepisy ustawy określone w ust. 2, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej". Ustanowienie odrębnego toku instancji w indywidualnych sprawach administracyjnych oraz osobnego organu wyższego stopnia w art. 14 ust. 1 i 2 powoduje, że w tym zakresie nie stosuje się przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym. Odesłanie do przepisów Kpa w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. pozwala na wyrażenie poglądu, że Prezydenta Warszawy należy w postępowaniu administracyjnym traktować podobnie, jak Kolegium Odwoławcze. W art. 17 pkt 1 Kpa wymienia się bowiem Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów gminy w sprawach należących do zadań własnych gminy. Oznacza to m.in. że wszystkie rozwiązania Kpa dotyczące organu wyższego stopnia wobec gminy powinny być stosowane wprost do Prezydenta Warszawy na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 1990 r., bo w tym przepisie nie zastrzeżono nawet "odpowiedniości". Jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów dzielnic-gmin, tzn. do burmistrzów lub zarządów dzielnic, bo te organy mogą orzekać w zasadzie w sprawach indywidualnych, Prezydent Warszawy będzie właściwy do: a/ rozstrzygania sporów kompetencyjnych /art. 22 par. 1 pkt 1 Kpa/ lub współdziałaniu w rozstrzyganiu takich sporów /art. 22 par. 1 pkt 2 Kpa/; b/ załatwienia sprawy w przypadku wyłączenia organu dzielnicy-gminy /art. 26 par. 2 Kpa/; c/ wyznaczenia organu innej gminy do załatwienia sprawy w przypadku wyłączenia organów gminy od załatwienia spraw własnej gminy /art. 27 a par. 2 Kpa/; d/ określenia skróconych terminów załatwienia spraw /art. 35 par. 4 Kpa/; e/ rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie /art. 37 par. 1 Kpa/; f/ rozpatrzenia odwołania od decyzji organu dzielnicy-gminy /stanowi o tym art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 maja 1990 r., chociaż z art. 14 ust. 2 tejże ustawy w zw. z art. 127 par. 2 Kpa wynika takie samo uregulowanie/; g/ rozpatrywania zażaleń na postanowienia organów dzielnic - gmin /wynika z odesłania zawartego w art. 144 Kpa/; h/ wznowienia postępowania w niektórych przypadkach /art. 150 par. 2 Kpa/; i/ stwierdzenia nieważności decyzji organu dzielnicy-gminy /art. 157 par. 1/. Prezydent Warszawy, tak samo jak Kolegium Odwoławcze, nie będzie władny skorzystać z instytucji odwołalności decyzji ustanowionej w art. 154 i art. 155 Kpa, a to z mocy art. 154 par. 3 Kpa. Jak widać z wyliczenia kompetencji organu wyższego stopnia, rozpatrywanie odwołań jest tylko jednym z elementów w zakresie kompetencji. 6. Artykuł 1 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. koresponduje z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Dlatego też pozycja gmin jest w zasadzie taka, jak powszechnie przyjęta w samorządzie terytorialnym; natomiast przedmiotem odrębnego uregulowania ustawowego powinny być "zadania i ustrój" związku gmin; zgodnie z tym przepisem w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. wymieniono dwa typy zadań związku dzielnic-gmin Warszawy: a/ związane ze stołecznym charakterem miasta; b/ mające znaczenie ogólnomiejskie. Zadania związane ze stołecznym charakterem Warszawy /np. siedziby organów rządowych, placówek dyplomatycznych/ są właściwe tylko temu związkowi dzielnic-gmin. Sprawy ogólnomiejskie są to - sit venia verbo - "powiększone zadania gminy", co wynika wprost z formuły przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2, stanowiącego ab initio: "sprawy publiczne o znaczeniu ogólnomiejskim spośród zadań gminy określonych w art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym". Jeżeli zważyć na to, że ustawa o samorządzie terytorialnym tworzy samorząd jednoszczeblowy - gminy, dodając tylko uzupełniające ogniwa na szczeblu wojewódzkim, należy stwierdzić, że szczególną cechą ustroju samorządu m. st. Warszawy jest: a/ nadanie dzielnicom statusu gmin, b/ włączenie tych gmin z mocy prawa do związku, c/ zachowanie w kompetencji gmin zadań stricte lokalnych, tzn. dotyczących samej dzielnicy, d/ ustanowienie odrębnego organu wyższego stopnia dla gmin w sprawach dotyczących orzecznictwa administracyjnego i wyłączenie tych spraw z kompetencji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Warszawskiego, e/ potraktowanie związku dzielnic-gmin Warszawy jako swego rodzaju gminy w tych sprawach, które wiążą się ze stołecznym charakterem miasta oraz szczególnymi potrzebami największego miasta w kraju, f/ powielenie w strukturze organów związku modelu organów gminy przy drobnych różnicach nazw organów. W konsekwencji tych odrębności uznać należy, że Prezydent Warszawy występuje w dwóch rolach, w zależności od tego, czy działa jako organ wyższego stopnia w stosunku do dzielnic-gmin, czy też występuje jako organ swoistej, bardzo dużej gminy, jaką stanowi organizm miejski stolicy. W pierwszym przypadku Prezydent Warszawy wchodzi w uregulowaną ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz unormowaną w Kpa rolę i pozycję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Warszawskiego - przeto musi być traktowany tak samo, jak ten organ. W drugim zaś przypadku, ma on pozycję prawną organu samorządu terytorialnego pierwszej instancji ze wszystkimi tego konsekwencjami, co oznacza, że w braku postanowień odrębnych zawartych w powszechnie obowiązujących przepisach prawnych do rozpoznania odwołania i innych czynności procesowych /o których była mowa/ będzie właściwy organ wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego, określony w art. 17 pkt 1 Kpa. Odwołanie od decyzji Prezydenta Warszawy w sprawach "stołecznych" i "ogólnomiejskich" /ponaddzielnicowych/ będzie przysługiwało zatem albo do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Warszawskiego - co do zadań własnych, albo do Wojewody Warszawskiego w przypadku zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, chyba że przepisy odrębne określą inne organy odwoławcze /art. 127 par. 2 in fine Kpa/. 7. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy na podstawie art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1990 nr 26 poz. 153 ze zm./ podjął uchwałę, jak w sentencji, postanawiając równocześnie na podstawie art. 21 powyższej ustawy nadać jej moc zasady prawnej.