III AZP 23/93

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora W. Grudzieckiego, w sprawie ze skargi Andrzeja A. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 marca 1992 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 lipca 1993 r. IV SA 699/93, do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa: Czy zrealizowanie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa? podjął następującą uchwałę: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lipca 1993 r. przedstawił w trybie art. 391 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przytoczone w sentencji uchwały. Zagadnienie to powstało na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia 23 grudnia 1991 r., wydaną z upoważnienia Wojewody (...), na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 157 par. 1 i 2 Kpa, stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji, zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr 6386/1 stanowiącej własność Andrzeja A. W motywach tego rozstrzygnięcia Wojewoda (...) przytoczył, że w dacie wydania pozwolenia na budowę domku letniskowego obowiązywał ogólny plan zagospodarowania Gminy P., uchwalony w 1981 r. Stosownie do postanowień tego planu działka inwestora przeznaczona była pod uprawy polowe. Wydanie zatem pozwolenia budowlanego stanowiło rażące naruszenie art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./. Dlatego też, zdaniem Wojewody (...), należało stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia 7 kwietnia 1986 r. Decyzją z dnia 30 marca 1992 r., wydaną z upoważnienia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Andrzeja A., utrzymano w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia 23 grudnia 1991 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji, a także wprowadzone na ich podstawie wnioski, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Andrzej A. zarzucił, że wydana została z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Według twierdzeń skarżącego nabył on działkę jako działkę budowlaną, i tego rodzaju informację co do charakteru działki uzyskał poprzedni właściciel nieruchomości. Poza tym nie zostały rozważone wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a także skutki prawne wynikające ze zrealizowania pozwolenia na budowę. Rozpatrując skargę na rozprawie w dniu 7 lipca 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość przedstawioną w sentencji postanowienia. Budowa obiektów budowlanych jest procesem długotrwałym i przebiega - najogólniej rzecz ujmując - etapami, w toku procesu budowlanego zaś wszczynane są odrębne postępowania administracyjne, dotyczące m.in. uzyskania wskazań lokalizacyjnych, podjęcia decyzji lokalizacyjnej, zatwierdzania planu realizacyjnego lub wreszcie, decyzji o udzieleniu pozwolenia budowlanego. Poszczególne etapy więc stanowią dla inwestora przyznanie kolejnych uprawnień. W doktrynie podnosi się, że uprawnienia inwestora powinny być - w zasadzie - niewzruszalne /por. glosa S. Jędrzejewskiego do wyroku NSA z dnia 29 września 1992 r. w sprawie IV SA 1069/92/. W odniesieniu do pozwolenia na budowę autor glosy wprost stwierdza, że "nie można orzekać nieważności pozwolenia na budowę lub uchylenia go w jakimkolwiek trybie, po wybudowaniu obiektu". Tego rodzaju stan faktyczny /i wiążące się z tymi skutki prawne/ ma miejsce w niniejszej sprawie. Wprawdzie organy nie poczyniły niezbędnych ustaleń w tym zakresie /co do stanu zaawansowania prac/, ograniczając się do wad decyzji o pozwoleniu na budowę, tym niemniej materiał dowodowy sprawy wykazuje na to, że inwestycja została zakończona i obiekt wybudowany znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Nie można przy tym wykluczyć, że budowa została w całości zakończona. Taki stan faktyczny obliguje Naczelny Sąd Administracyjny - w razie ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji - do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. Należy więc rozważyć, czy mimo wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a także wywołaniu przez nią określonych skutków prawnych, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując próbę rozwiązania podniesionych wątpliwości, nie sposób nie uwzględnić głosów doktryny, jak również wykładni Sądu Najwyższego dotyczącej nieodwracalności skutków prawnych, dokonanej m.in. w uchwale siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNCP 1992, z. 12 poz. 211/. Przedstawiony tam pogląd, najzupełniej trafny, wykazuje, że jeżeli nastąpiło zbycie własności nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym, a obrót ten poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, to jeśli nawet decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa, to nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej decyzji, zachodzi bowiem negatywna przesłanka orzeczenia nieważności. Tego rodzaju wskazówka interpretacyjna ma - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - doniosłe znaczenie także w niniejszej sprawie. Wszakże wybudowanie obiektu, zgodnie z pozwoleniem na budowę, z reguły wywołuje liczne stosunki prawne /zamieszkiwanie właściciela lub najemców, wzajemne stosunki z sąsiednimi nieruchomościami/, nie wyłączając obrotu nieruchomością i przeniesieniem własności nieruchomości, na której został wybudowany obiekt budowlany. Jeśli więc w tego rodzaju sytuacji nabywca nieruchomości, na której wybudowany został obiekt budowlany, zresztą zgodnie z pozwoleniem, działa w dobrej wierze, to "powrót" poprzez stwierdzenie nieważności pozwolenia naruszałby zasady państwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na to, że niedopuszczalne byłoby tworzenie "fikcji faktycznej" prowadzącej do oceny, iż po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wybudowany obiekt należy traktować jako wybudowany bez pozwolenia /decyzja stwierdzająca nieważność wywiera skutki ex tunc/. Wszakże ostateczna decyzja zezwalająca na budowę, funkcjonująca w obrocie, nawet jeśli jest dotknięta wadą nieważności, wywoływała określone skutki, a w tym najistotniejszy, że budowa była legalna, zgodnie z prawem dokonano zameldowania osób tam zamieszkujących itp. Odmienne traktowanie skutków prawnych - wywołanych faktem wybudowania obiektu i skutków prawnych - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie da się pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości. Tego rodzaju zarzuty podniesione zostały również w skardze. Co więcej, pozwolenie na budowę wywołuje określone skutki prawne już w toku wykonywania robót budowlanych. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, którego przedmiotem jest dopuszczalność stwierdzenia nieważności pozwoleń budowlanych w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana, wydaje się sam nie mieć wątpliwości, że /co najmniej w przedstawionym stanie faktycznym sprawy/ prawidłową w świetle prawa i jedynie sprawiedliwą będzie negatywna odpowiedź na postawione pytanie, a więc rozstrzygnięcie, iż stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia w sytuacji, gdy - mówiąc najprościej - dom już został wybudowany, mijałoby się zarówno z celami, jakie postawił sobie ustawodawca, kształtując system prawa budowlanego, jak i z cechami, którym służy uregulowana w kodeksie postępowania administracyjnego instytucja stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej. O takim przekonaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy choćby to, że w uzasadnieniu swego postanowienia zgromadził i powołał liczne argumenty przemawiające za takim właśnie rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego /sugerując niejako kierunek rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu/, natomiast nie przytoczył żadnych przekonujących argumentów, które mogłyby ewentualnie przemawiać za przeciwnym stanowiskiem. Skoro jednak tak, to rola Sądu Najwyższego - rozstrzygającego zgodnie z art. 391 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa przedstawione mu przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienie prawne - mogłaby ograniczyć się do stwierdzenia, że podziela on poglądy wypowiedziane w uzasadnieniu postanowienia NSA i uznaje je za trafne zarówno pod względem prawnym, jak i społecznym (...). Skoro w odniesieniu do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie poddaje nawet w wątpliwość stanowiska skarżącego, który wywodzi, że nabył on działkę jako działkę budowlaną i że taką informację co do charakteru działki uzyskał poprzedni właściciel, a to stanowisko kompetentnych organów administracji zostało oficjalnie potwierdzone przez wydanie mu pozwolenia budowlanego, które przez właściwe organy ani od strony faktycznej, ani prawnej nie było kwestionowane, staje się oczywiste, iż zainteresowany obywatel budując swój dom działał w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji. Tego rodzaju zaufanie - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego /orzeczenia I PR 1/91, I PRN 34/91, I PA 5/92 i in./ musi w państwie prawa podlegać ochronie, co m.in. oznacza, że obywatel działający w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracji nie może z tego powodu być narażony na jakikolwiek uszczerbek, w razie zaś sporu obowiązkiem sądu jest udzielić mu ochrony. Już więc choćby z tego powodu - w odniesieniu do niniejszej sprawy - rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego może być tylko takie jak w sentencji uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny przytacza jednak trafnie dalsze argumenty, płynące z dotychczasowego orzecznictwa i stanowiska piśmiennictwa, w odniesieniu do ochrony uprawnień obywateli w procesie realizacji inwestycji budowlanych /orzecznictwo NSA i SN, cytowane stanowisko S. Jędrzejewskiego/. Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela również i te poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczególnie w zakresie licznych skutków prawnych wywołanych przez wybudowanie obiektu zgodnie z pozwoleniem /nawet, jeśli w istocie rzeczy było ono dotknięte wadą nieważności/, które musiałyby zostać podważone w razie stwierdzenia, że po stwierdzeniu nieważności takiego pozwolenia, wybudowany obiekt miałby być traktowany jako wybudowany bez pozwolenia. W pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż tego rodzaju stanowisko byłoby nie do pogodzenia z elementarnym poczuciem sprawiedliwości /odwołanie się do tego rodzaju fundamentalnej przesłanki w niniejszej sprawie należy ocenić jako szczególnie trafne i wartościowe/. Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści jak w sentencji.