III AZP 24/93

Sąd Najwyższy przy udziale prokuratora W. Grudzieckiego w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Bloku Wielorodzinnego "Samopomoc Młodzieżowa" w O.-M. na decyzję Wojewody O. z dnia 17 września 1992 r. (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lipca 1993 r. IV SA 1818/92 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa 1/ czy orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ organ orzekający powinien brać pod uwagę wyłącznie przesłanki zwrotu określone w tym przepisie, czy też obowiązany jest uwzględnić stan prawny i faktyczny z daty rozstrzygana sprawy o zwrocie nieruchomości /sprzedaż nieruchomości, oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie, istnienie odrębnej nieruchomości budynkowej itp./? 2/ czy ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości skutkuje przeniesienie jej własności na rzecz poprzedniego właściciela? podjął następującą uchwałę: Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego. Nieruchomość położona w O.-M. o pow. 1.356 m2 nr geod. 3071 została aktem notarialnym (...) z dnia 6.03.1975 r. nabyta przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 14 poz. 62 ze zm./ z przeznaczeniem "pod zieleń na okres czasowy". Następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości, zwrócili się do Kierownika Urzędu Rejonowego w O.-M. o wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości wobec nie wykorzystania jej na cel określony w akcie notarialnym z dnia 6.03.1975 r. z powołaniem się na przepis art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 30 poz. 74 ze zm./. Organ pierwszej instancji decyzją z 30.04.1992 r. (...) uwzględnił wniosek, zobowiązując jednocześnie do zwrotu zrewaloryzowanej kwoty, którą otrzymali poprzedni właściciele nieruchomości za grunt, powiększonej o wzrost wartości gruntu w wyniku uzbrojenia terenu w energię centralnego ogrzewania. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowy Bloku Wielorodzinnego "Samopomoc Młodzieżowa" w O.-M. i Zarząd Miasta O.-M., podnosząc, iż aktem notarialnym (...) z dnia 10.05.1990 r. teren został przekazany w wieczyste użytkowanie odwołującej się Spółdzielni, która realizuje na nim budowę bloku wielorodzinnego Wojewoda O. decyzją z dnia 17 września 1992 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, iż zachodzi określona w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przesłanka do zwrotu przedmiotowej nieruchomości wobec nie wykorzystywania jej "pod zieleń". Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 69 ust. 1 nie zawiera żadnych innych ograniczeń zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jak tylko ich niezbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /akcie notarialnym/. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel nie może stanowić podstawy odmowy jej zwrotu. Zdaniem Wojewody wszelkie kwestie związane z ewentualnymi nakładami na nieruchomości oraz sposobu jej ewentualnego wykorzystania mogą być przedmiotem ugody pomiędzy stronami lub mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. Skargę na decyzję Wojewody O. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowy Bloku Wielorodzinnego "Samopomoc Młodzieżowa" w O.-M. zarzucając nie uwzględnienie w prowadzonym w sprawie postępowaniu faktu oddania przedmiotowej nieruchomości w wieczyste użytkowanie stronie skarżącej oraz wybudowania na niej bloku wielorodzinnego, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając tę skargę Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że wyjaśnienia na tle badanego stanu faktycznego wymaga rozumienie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż określa on w sposób wyczerpujący pozytywne przesłanki wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nie zawiera natomiast przesłanek negatywnych tego zwrotu. To zaś rodzi pytanie czy dopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli zobowiązany, tj. Skarb Państwa lub gmina, nie jest właścicielem nieruchomości względnie oddał nieruchomość w użytkowanie wieczyste innej osobie i jednocześnie cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy Skarb Państwa lub gmina nie są już właścicielami /w następstwie rozporządzenia własnością/ i spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, trudno przyjąć dopuszczalność decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Podjęcie bowiem takiej decyzji byłoby swoistego rodzaju fikcją prawną, zważywszy, że decyzja - w momencie jej podjęcia - nie byłaby wykonalna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa. Można by więc mówić o nie ważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, mimo że formalnie spełnione zostały przesłanki z art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie tego Sądu większe wątpliwości powstają wtedy, gdy formalnie Skarb Państwa /gmina/ jest nadal właścicielem nieruchomości, jednakże nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste, a jednocześnie brak jakichkolwiek podstaw do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. O wątpliwościach w tym względzie świadczy między innymi rozbieżność orzecznictwa NSA, czego dowodem są dwa orzeczenia powołane w uzasadnieniu pytania prawnego, w których przyjęte zostały przeciwstawne punkty widzenia /wyrok z dnia 20 maja 1992 r., IV SA 1381/92 nie publikowane oraz wyrok z dnia 27 czerwca 1991 r. SA/Ka 60/91 - OSP 1993 z. 7-8 poz. 147 str. 335 z glosą L. Steckiego/. Przedstawiający zagadnienie prawne skład orzekający NSA zwraca także uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1987 r., III CZP 18/87 /OSN 1988 nr 7-8 poz. 96/, w której wypowiedziano pogląd, że umowa, na mocy której Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego /art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - Dz.U. nr 22 poz. 99/, nie jest sama przez się nieważna /art. 58 par. 1 Kc/. Na tym tle skład orzekający NSA w niniejszej sprawie uznał, że przy braku zgody obecnego użytkownika wieczystego na zwrot nieruchomości, aktualizacja takiego zwrotu mogłaby nastąpić dopiero po ewentualnym stwierdzeniu nieważności umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste /art. 58 par. 1 Kc/, co wymagałoby wykazania, że zawarcie umowy było sprzeczne z bezwzględnie obowiązującym wówczas przepisem, tj. z obowiązującą w dacie zawarcia umowy normy art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Odpowiadając na przedstawione pytanie Sąd Najwyższy w niniejszym składzie w pełni podzielił wnioski i kierunek argumentacji sformułowane w analogicznej sprawie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93. W uchwale tej przyjęto, że organ administracji rządowej orzeka na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości /Dz.U. nr 18 poz. 94 ze zm./, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością. W uzasadnieniu tej uchwały trafnie zaakcentowano, że rozważany problem ma ważne znaczenie społeczno-gospodarcze w sytuacji braku niezbędnej regulacji prawnej powiązań między dwiema instytucjami - cywilnoprawną własnością i administracyjnoprawnym zwrotem nieruchomości - które pozostają ze sobą w ścisłym związku. Idzie tu w istocie o brak synchronizacji między uprawnieniami właścicielskimi Skarbu Państwa lub gminy do rozporządzenia przedmiotem własności, a uprawnieniem poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcy do jej obligatoryjnego zwrotu i przywrócenia własności na jego wniosek w drodze administracyjnoprawnej, jeżeli stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. Za słuszne należy uznać także zapatrywanie, że w tych sytuacjach, w których Skarb Państwa lub gmina nie ma we władaniu nieruchomości, której jest właścicielem, właściwy organ nie może bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego lub wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania odebrać gruntu lub budynków dotychczasowemu użytkownikowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznał, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja taka w wypadku braku przesłanek do rozwiązania, umowy użytkowania wieczystego lub stwierdzenia wygaśnięcia tego prawa lub prawa zarządu i użytkowania naruszałaby porządek prawny i trudna byłaby do pogodzenia z istniejącym na gruncie stanem prawnym oraz mogłaby stać się niewykonalna, co mogłoby podważyć zaufanie obywateli do prawa i Państwa oraz kolidować z zasadą praworządności. Przepisy art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 240 Kc dopuszczają rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego decyzję zarządu gminy /właściwego organu/ tylko w dwóch wypadkach: jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, określonym w umowie, a w szczególności jeżeli wbrew umowie nie wniósł określonej w niej budynków lub urządzeń oraz w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem. W przypadku, gdy wchodzi w rachubę zwrot poprzedniemu właścicielowi nieruchomości wywłaszczeniowej w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, powstać może problem bezskuteczności podjęcia czynności zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, a także - co zostało wyeksponowane w uzasadnieniu pytania przedstawionego przez NSA - braku podstaw do uznania, iż zawarta umowa użytkowania wieczystego, z tej racji, iż doszło do naruszenia uprawnień poprzednich właścicieli, dotknięta jest sankcją nieważności z art. 58 par. 1 Kc. Istnienie przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi /właścicielom/ lub jego następcy nie wystarczy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego jeżeli użytkownikowi nie można zarzucić, że wykorzystuje grunt w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, określonym w ustawie podobnie jak i okoliczność ta nie jest rozstrzygająca przy ocenie, czy przy zawieraniu umowy użytkowania wieczystego doszło do naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności na mocy art. 58 par. 1 Kc. Jeżeli użytkownik wieczysty wykorzystuje taką nieruchomość na cel określony w umowie, to odebranie mu jej mogłoby wchodzić w grę w razie dobrowolnego zbycia jej zobowiązanemu do jej zwrotu Państwu lub gminie albo zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy oraz prawa własności wzniesionych na tym gruncie budynków w trybie art. 179 Kc, jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w swej uchwale z dnia 8 września 1992 r., III CZP 89/92 /OSN 1993 z. 4 poz. 53/. Reguła ta ma zastosowanie także wtedy, gdy zarzut nieważności umowy ustanawiającej wieczyste użytkowanie okazuje się nietrafny. Sąd Najwyższy, w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w uchwale z dnia 23 września 1993 r., że zanim może być podjęta decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej zbędnej na cele wywłaszczania, poprzedniemu właścicielowi, powinno uprzednio nastąpić uregulowanie stanu stosunków prawnych, nieruchomości w taki sposób, aby organ administracji miał w swoim władaniu nieruchomość, którą będzie mógł rozporządzać w wykonalnej realnie decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na rzecz tego poglądu przemawia to, iż użytkowanie wieczyste jest silnym prawem rzeczowym, bliskim prawu własności, chronionym rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Świadczy o tym między innymi to, że ustawa wyraźnie przewiduje możliwość wywłaszczenia użytkowania wieczystego. Użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać, a ponadto przysługuje mu odrębna własność budynków i urządzeń wzniesionych lub znajdujących się na gruncie stanowiącym przedmiot użytkowania wieczystego. Stad też oderwanie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej od istniejącego stanu prawnego nieruchomości bez uprzedniego jego uregulowania godziłoby w zasadę pewności obrotu prawnego i mogłoby spowodować negatywne skutki społeczno-gospodarcze, zwrotu nieruchomości. Ponadto Sąd Najwyższy miał na uwadze, że przyjęcie, iż decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przenosi własność na poprzednich właścicieli /ich następców/ prawnych oznaczałoby, że prawo użytkowania wieczystego istniałoby na nieruchomości nie należącej do Skarbu Państwa ani też do gminy, co jest niezgodne z istotą konstrukcji prawnej tego użytkowania przyjętą w kodeksie cywilnym użytkowania wieczystego nie można ustanowić na gruncie stanowiącym własność np. osoby fizycznej. Gdyby zaś ewentualność taką odrzucić i przyjąć założenie, że użytkowanie wieczyste gaśnie wraz z przejściem własności gruntu w następstwie decyzji o zwrocie nieruchomości, to założenie takie jest z kolei nie do pogodzenia ze sposobem uregulowania w przepisach wypadków, w których dochodzi do wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Nie bez znaczenia jest i to, że przyjęcie odrzuconego tu stanowiska w znacznej mierze prowadzi do przerzucenia skutków błędnych rozstrzygnięć organów, administracji państwowej lub gminnej na podmioty zawierające umowy ustanawiające użytkowa nie wieczyste i podejmujące na tej podstawie określone działania o charakterze gospodarczym, angażujące własne środki i decydujące się na związane z tym ryzyko. Organy dokonujące wywłaszczenia na określone cele powinny liczyć się z ewentualnością zwrotu nieruchomości w razie gdy cele te przestaną być aktualne i stąd ze szczególną starannością powinny przystępować do rokowań i zawierania umów, które za przedmiot mają nieruchomość wcześniej nabytą w drodze wywłaszczenia. Stąd też w razie wystąpienia przesłanki z art. 65 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, na nich powinien spoczywać ciężar doprowadzenia do stanu którym stają się one na powrót organami rzeczywiście władającymi sporną nieruchomości. Kierując się powyżej wskazanymi motywami Sąd Najwyższy przyjął, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie wspomnianego przepisu, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste, oczywiście przy założeniu, że użytkowanie to nie wygasło oraz pod warunkiem, iż nie odpadła podstawa jego ustanowienia, tj. o ile umowa ustanawiająca użytkowanie wieczyste nie jest dotknięta wadą nieważności. Ponieważ zdaniem Sądu Najwyższego w razie istnienia użytkowania wieczystego, do czasu jego ewentualnego wygaśnięcia bądź stwierdzenia, że umowa stanowiąca jego podstawę jest nieważna, nie ma możliwości podjęcia decyzji o zwrocie nieruchomości, stąd też brak było uzasadnienia dla udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie przedstawione przez NSA.