III AZP 3/88

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Janusza S. na decyzję Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia 15 maja 1987 r. w przedmiocie zamiany z urzędu lokalu mieszkalnego po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 grudnia 1987 r. SA/Gd 769/87 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc: Czy przy zamianie lokalu mieszkalnego w trybie art. 52 ust. 2 prawa lokalowego i par. 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokalu mieszkalnego /Dz.U. 1985 nr 40 poz. 196/ zmierzającej do uzyskania lokalu mieszkalnego o większej powierzchni mieszkalnej stosuje się kryterium dochodu przewidziane w pkt 1 i 2 tegoż przepisu rozporządzenia Rady Ministrów? podjął następującą uchwałę: Organy administracji państwowej wydając decyzję odmawiającą przydzielenia zainteresowanemu lokalu większego w zamian za zajmowany lokal, z zasobów mieszkaniowych pozostających w dyspozycji organów administracji państwowej, miały na uwadze wysokość dochodów przypadających na jednego członka rodziny zainteresowanego. Dochody te wynoszą około 15.000 zł na jednego członka rodziny, podczas gdy najniższe wynagrodzenie pracownika zatrudnionego w uspołecznionym zakładzie pracy kwalifikujące do otrzymania mieszkania z zasobów mieszkaniowych terenowego organu administracji państwowej wynosi 7.000 zł. Okoliczność ta - zdaniem organów administracji państwowej - uniemożliwia przydzielenie lokalu większego, i to mimo, że w lokalu dotąd zajmowanym na każdą z uprawnionych osób przypada mniej niż 5 m2. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, rozpoznając skargę strony, przedstawił Sądowi Najwyższemu w trybie art. 391 Kpc zagadnienie prawne przytoczone na wstępie, budzące poważne wątpliwości. Sąd Najwyższy udzielając odpowiedzi kierował się następującymi przesłankami: Już w wyroku z dnia 14 lipca 1983 r. III ARN 11/83 /OSNCP 1984, z. 2-3 poz. 36/ wyrażony został pogląd, iż jest sprzeczna z prawem decyzja terenowego organu administracji państwowej zawierająca zgodę na dokonanie zamiany lokalu mieszkalnego, w wyniku której na wniosek zainteresowanych przydział takiego lokalu uzyska osoba, która dotychczas nie posiadała "samodzielnego" tytułu prawnego do lokalu zwalnianego, lecz korzystała z niego jako osoba bliska najemcy lub członka spółdzielni mieszkaniowej i której dochód nie kwalifikowałby jej do uzyskania przydziału lokalu pozostającego w dyspozycji rad narodowych w trybie zwykłego oczekiwania. Pogląd ten obecny skład w zupełności podziela. Należy przede wszystkim podnieść, iż obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa lokalowego, a w szczególności art. 52 tego prawa nie zawierał odmiennych uregulowań w odniesieniu do zamiany między zainteresowanymi osobami oraz tzw. zamiany z urzędu. Oba przypadki zamiany mogły dojść do skutku w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 52 i nast. prawa lokalowego. W żadnym z tych przepisów nie ma mowy o tym, iż osoba uzyskująca w wyniku zamiany lokal objęty szczególnym trybem najmu powinna spełnić warunek w postaci tzw. kryterium zarobkowego, tzn. dochód przypadający na jednego członka rodziny nie powinien przekraczać najniższego zarobku w gospodarce uspołecznionej. "Kryterium zarobkowe" występuje jedynie w sytuacji określonej w par. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych /t.j. Dz.U. 1985 nr 40 poz. 196/, tzn. w odniesieniu do przydziału lokalu objętego szczególnym trybem najmu na rzecz osoby, która dotychczas takiego lokalu nie posiada lub musi być z tego lokalu przekwaterowana. Kwestia zamiany lokali unormowana jest w pkt 3 wymienionego przepisu i nie ma tam mowy o tym, że osoby dokonujące zamiany lokali powinny spełniać nadto wymóg wysokości dochodu, tzn. dochód ten nie może przekraczać najniższego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej. Skoro zatem "kryterium dochodowe" nie zostało wymienione w przepisie normującym przydzielenie lokali w natępstwie zamiany, wskazuje to w sposób oczywisty, iż kryterium to nie może być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o zamianie. Pogląd odmienny byłby także sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania. Przez zamianę lokali bowiem należy rozumieć m.in. takie sytuacje, gdy zainteresowany najemca w zamian za dotychczasowy lokal uzyskuje lokal o większej powierzchni, równorzędny lub mniejszy, lub zamiast lokalu oddawanego do dyspozycji terenowego organu administracji państwowej - inny lokal. Przyjęcie, iż osoba, która w następstwie zamiany uzyskuje inny lokal objęty szczególnym trybem najmu, musi spełniać tzw. "kryterium dochodowe", praktycznie uniemożliwiałoby dokonywanie zamian lokali. Zamiana taka bowiem nie byłaby możliwa również wówczas, gdy w jej następstwie osoba dysponująca dużym lokalem, lecz mająca dochody przekraczające minimalne zarobki, miałaby uzyskać lokal istotnie mniejszy. Prowadzić to musi do wniosku, iż pogląd wyrażony w zaskarżonych decyzjach organów administracji państwowej oraz w wyroku NSA (...) jest nie tylko sprzeczny z wchodzącymi w grę przepisami prawa, a w szczególności z art. 52 i nast. prawa lokalowego oraz par. 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych, ale także z założeniami polityki w zakresie zamiany mieszkań, które to założenia miały m.in. na celu poprawę sytuacji mieszkaniowej zainteresowanych. Nie oznacza to wcale, że przy tzw. zamianach z urzędu terenowe organy administracji państwowej powinny w każdym przypadku poprawiać sytuację mieszkaniową osób uzyskujących wysokie dochody, a nie osób, które także oczekują na mieszkanie, lecz których dochód kształtuje się poniżej najniższych zarobków w gospodarce uspołecznionej /par. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia/. Zgoda na taką zamianę /z urzędu/ zależeć będzie od sytuacji mieszkaniowej w danej miejscowości, struktury posiadanych mieszkań itp. Nie można w każdym razie podzielić poglądu, iż dochody przekraczające minimalne wynagrodzenie w gospodarce uspołecznionej taką zamianę uniemożliwiają. Akceptowanie takiego poglądu uniemożliwiałoby taką zamianę, w następstwie której organ kwaterunkowy w zamian za lokal większy miałby przydzielić lokal mniejszy. Należy poza tym podnieść, iż znowelizowane ustawą z dnia 16 lipca 1987 r. Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ także przewiduje tzw. zamianę z urzędu /art. 58 ust. 2/, nie uzależniając jej od tzw. kryterium dochodowego. Przepisy o zamianie lokali wprowadziły szereg ułatwień, a nawet zachęt ekonomicznych /art. 60, ust. 2/, jeżeli lokal zwalniany jest istotnie większy od lokalu uzyskiwanego, lub obowiązek wniesienia opłaty, gdy uzyskiwany lokal jest większy od zwalnianego. Zatem także rozwiązania ustawowe nie poszły w kierunku sugerowanym w zaskarżonych decyzjach, oraz w wyroku NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wydanym w sprawie sygn. (...) Z tych przyczyn Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.