III AZP 30/92

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora J. Antosiewicz, w sprawie ze skargi Małgorzaty Z. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia 28 sierpnia 1991 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odpłatności za korzystanie z przedszkoli, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach postanowieniem z dnia 17 września 1992 r. SA/Ka 717/92 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w zw. z art. 211 Kpa: 1. Czy uchwała rady gminy, ustalająca odpłatność za korzystanie z przedszkoli, ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących? 2. W przypadku pozytywnej odpowiedzi - czy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ stanowi wystarczającą podstawę prawną wydania takiej uchwały, czy też niezbędne jest upoważnienie do wprowadzenia opłat określonych w odrębnych ustawach, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 8 tejże ustawy oraz czy upoważnieniem takim może być art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/? podjął następującą uchwałę: Rada Gminy w O. dnia 28 sierpnia 1991 r. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie ustalenia odpłatności za korzystanie z przedszkoli, zmienioną uchwałą z dnia 12 lutego 1992 r. W uchwale ustanowiono stałą opłatę za korzystanie z przedszkola, zasady jej obliczania, potrąceń za czas nieobecności dziecka, ulg w jej uiszczaniu. Opłata stanowiła częściowy zwrot kosztów związanych z wyżywieniem dzieci. Małgorzata Z. dnia 8 kwietnia 1992 r. wniosła do Wojewody (...) wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 28 sierpnia 1991 r., a następnie wniosła skargę na uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach, występując w imieniu 36 osób, wyrażających sprzeciw wobec tej uchwały. W skardze zakwestionowano podstawę prawną uchwały, twierdząc, że żaden z powołanych w niej przepisów prawnych nie daje podstaw do obciążenia rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola stałą opłatą. Gmina ma obowiązek utrzymywania przedszkoli, jednakże bez obciążania kosztami mieszkańców gminy. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy powołał się na wyjaśnienia Ministra Edukacji Narodowej dotyczące przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania /Dz.U. nr 32 poz. 160 ze zm./ - wówczas jeszcze obowiązującej - oraz na wyjaśnienia tegoż Ministra z dnia 15 listopada 1991 r., podane po wejściu w życie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425, ze zm./ w sprawie odpłatności za wyżywienie oraz za koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych przekraczających świadczone bezpłatnie minimum programowego wychowania przedszkolnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, stwierdził, że ujawniają się poważne wątpliwości prawne co do przepisów ustalających odpłatność za korzystanie z przedszkoli oraz uprawnień organów gminy do ich ustanawiania. W orzecznictwie sądu administracyjnego istnieją rozbieżności, co widoczne jest przez porównanie dwóch orzeczeń wydanych w 1991 r. Jedno z nich uznaje uchwałę wprowadzającą opłaty za korzystanie ze żłobków i przedszkoli za akt kierownictwa wewnętrznego, a drugie wyklucza możliwość nakładania tego rodzaju obciążeń na mieszkańców gminy w drodze uchwały /opłaty powinny być ustalane w drodze indywidualnych umów/. W dalszej konsekwencji tych rozbieżności poglądów w orzecznictwie pojawiają się także wątpliwości co do podstaw prawnych działania w tych sprawach organów gminy. W przypadku ustalenia odpłatności za usługi oświatowo-wychowawcze nie w umowie, lecz wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty, zdaniem sądu administracyjnego, świadczenia miałyby charakter publiczno-prawny. Z powodu tych wątpliwości, wyłaniających się w konkretnej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 września 1992 r. zwrócił się do Sądu Najwyższego z pytaniem prawnym, którego treść przytoczono w sentencji uchwały. Rozpoznając zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie, Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zagadnienie prawne, przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozważenia, wymaga wyjaśnienia na wstępie kilku kwestii generalnych. Przede wszystkim należy ustalić zakres prawnych obowiązków gminy związanych z prowadzeniem przedszkoli. Stosownie do art. 5 w związku z art. 105 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./ prowadzenie i utrzymywanie przedszkoli od dnia 1 stycznia 1992 r. stało się obowiązkowym zadaniem własnym gminy, tzn. takim zadaniem, o którym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o systemie oświaty w pojęciu "utrzymania" przedszkola /zgodnie z pkt 1 pojęciem "szkoła" obejmuje się także przedszkole/ mieści się "zapewnienie lokalowych i materialnych warunków do realizacji programów nauczania i innych zadań statutowych", natomiast przepis art. 14 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "przedszkole realizuje minimum programowe wychowania przedszkolnego, określone przez Ministra Edukacji Narodowej". Dodać trzeba, że przepis art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty nakłada na gminę, jako podmiot prowadzący przedszkole publiczne /a tylko takie gmina prowadzi - art. 5 ust. 3/, obowiązek jego utrzymania /zgodnie z określeniem normatywnym tego pojęcia/, zapewnienia kadrowych i organizacyjnych przesłanek wykonania programu nauczania. W art. 6 cyt. ustawy określono trzy elementy, które nadają przedszkolu cechę publicznego, jednym z nich jest "bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej minimum programowego wychowania przedszkolnego". Szkoły i przedszkola w strukturze administracji publicznej stanowią przykład szczególnego typu jednostek organizacyjnych, bo są one zaliczane do zakładów administracyjnych, a więc takich jednostek organizacyjnych, które są powołane do prowadzenia działalności niegospodarczej na rzecz osób będących użytkownikami zakładu. Jednym z elementów charakteryzujących zakład administracyjny jest tzw. władztwo zakładowe, przejawiające się w rozstrzyganiu w sprawach dopuszczania do korzystania z usług zakładu, w określeniu obowiązków użytkowników oraz w możliwości pozbawienia użytkownika usług zakładu, jeżeli nie respektuje on zasad korzystania z tych usług. Czynności władcze kierownictwa zakładu są realizowane w trybie administracyjnym z wykorzystaniem w wielu przypadkach formy indywidualnego aktu administracyjnego, a także aktów o charakterze regulaminowym, obowiązujących w zakładzie. Zakłady administracyjne, stanowiąc część składową struktury administracji publicznej, są poddane kontroli i nadzorowi organów administracyjnych, a ich organy mogą być również włączone w tok instancji administracyjnych /np. zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o systemie oświaty/. Powiązanie szkół i przedszkoli z organami administracji publicznej dobrze ilustruje przepis art. 5 ust. 7 in fine ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że organ prowadzący szkołę /przedszkole/ "odpowiada za jej działalność". A wobec tego gmina ponosi pełną odpowiedzialność za zapewnienie przedszkolu warunków lokalowych, materialnych, kadrowych, organizacyjnych, pozwalających na pełną realizację minimum programowego wychowania przedszkolnego. Przedszkole nie jest jednak placówką opiekuńczo-wychowawczą, a wobec tego te wszystkie usługi oświatowo-wychowawcze, które wykraczają poza minimum programowe, oraz zwłaszcza usługi opiekuńcze i bytowe świadczone przez przedszkole, nie są objęte zakresem ustawowych obowiązków gminy, wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz z powołanych wcześniej przepisów ustawy o systemie oświaty. Niewątpliwie w interesie mieszkańców gminy leży wykonywanie tych obowiązków w jak najszerszym zakresie, ale będzie to już kwestią faktu, a nie wykonania ustawowych obowiązków /obowiązkowe zadanie własne gminy/. Za działalność przedszkola publicznego gmina odpowiada na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, a wobec tego w zakresie tym musi podejmować działania kierownicze. W szczególności odnosi się to do utrzymania przedszkola /w normatywnym jego rozumieniu - art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o systemie oświaty/. Uchwała gminy nakładająca na organ przedszkola obowiązek pobierania opłaty pozwalającej na prowadzenie działalności wykraczającej poza minimum programowe nauczania i wychowania będzie aktem kierownictwa wewnętrznego wobec zakładu administracyjnego. Dyrektor przedszkola, jako organ zakładu, będzie obowiązany do jej realizacji w zakresie swojej właściwości. Uchwała taka nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jest ona niewątpliwie aktem generalnym, bo obowiązywać będzie nie tylko przedszkola istniejące w gminie w dacie jej wydania, lecz jej moc obowiązująca będzie się rozciągać na przedszkola nowo powołane; będzie ona też obowiązywać organy przedszkoli przy zmiennej obsadzie osobowej. Adresatem takiej uchwały nie będą użytkownicy zakładu, bo wprost do nich ona się nie odnosi, mimo że powstają dla nich nowe warunki świadczenia usług przez zakład administracyjny. Jest to jednak bardziej ogólny problem regulowania usług zakładów administracyjnych, jak m. in. szpitali, sanatoriów, które wprowadzają opłaty za świadczenia bytowe lub usługi lecznicze wykraczające poza ramy podstawowej działalności leczniczej. Wprowadzenie takich warunków świadczenia usług staje się często jednym z istotniejszych czynników zapewniających utrzymanie określonej działalności lub zachowanie pełnego zakresu usług zakładu. Podstawę prawną do podejmowania tego rodzaju uchwały, jaką podjęła Rada Gminy O., można wywieść z przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy o systemie oświaty, a więc będzie to przepis kompetencyjny, a taki przepis nie może w żadnym przypadku stanowić prawnej podstawy do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Mając powyższe względy na uwadze orzeczono jak w sentencji uchwały.