III AZP 5/84

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi dyrektora Państwowego Gospodarstwa Rolnego w Ś. na decyzję Wojewody S. z dnia 30 stycznia 1984 r. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 9 października 1984 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 1984 r. I SA 298/94 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc. Czy w sprawie dotyczącej mieszkania, którego wynajmującym jest zakład pracy, prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego przysługuje temu zakładowi, jeżeli jego kierownik - jako organ administracji państwowej /art. 59 ust. 1 prawa lokalowego/ - wydał w tej sprawie decyzję w pierwszej instancji? podjął następującą uchwałę: Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego: Leszek D., zatrudniony w Państwowym Gospodarstwie Rolnym Ś. jako kierowca-traktorzysta zajmował mieszkanie funkcyjne w budynku Zakładu Rolnego C. Dnia 30 września 1979 r. rozwiązał umowę o pracę i zatrudnił się w przedsiębiorstwie transportowym, wobec czego dyrektor Państwowego Gospodarstwa Rolnego w Ś. pismem z dnia 11 sierpnia 1980 r. cofnął mu przydział mieszkania funkcyjnego i jako pomieszczenie zastępcze wskazał mieszkanie w budynku nr 13 należącym do Zakładu Rolnego C. Leszek D. od decyzji tej nie składał odwołania i w kwietniu 1981 r. przeprowadził się do wskazanego mu pomieszczenia zastępczego, w którym dotychczas zamieszkuje. Pismem z dnia 16 grudnia 1983 r. dyrektor Państwowego Gospodarstwa Rolnego w Ś. wezwał Leszka D. do opuszczenia zajmowanego lokalu do dnia 31 grudnia 1983 r. pod rygorem egzekucji i do przeniesienia się do innego pomieszczenia zastępczego w budynku nr 14 w miejscowości S. Mimo złożonego przez Leszka D. odwołania dyrektor Państwowego Gospodarstwa Rolnego Ś. sporządził tytuł wykonawczy, nadał mu klauzulę wykonalności i w dniu 12 stycznia 1984 r. przesłał do Naczelnika Gminy w Ś. celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wojewoda S., rozpatrując odwołanie jako organ założycielski dla Państwowego Gospodarstwa Rolnego w Ś., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie z tej przyczyny, że przepisy prawa lokalowego nie upoważniają dyrektora państwowego gospodarstwa rolnego do wydawania decyzji o wykwaterowaniu najemcy z lokalu zakładowego, jak również nie uprawniają go do przydzielenia innego lokalu zakładowego nie mającego charakteru funkcyjnego. Powyższą decyzję zaskarżył dyrektor Państwowego Gospodarstwa Rolnego w Ś. skargą, opartą na zarzucie naruszenia art. 59 ust. 2 prawa lokalowego. Z treści skargi wynika, że zajmowane przez Leszka D. pomieszczenie zastępcze przeznaczone zostało na mieszkanie funkcyjne dla innego pracownika, co zdaniem skarżącego uzasadniało wydanie decyzji o przekwaterowaniu najemcy D. do innego pomieszczenia. Rozpatrujący skargę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie powziął wątpliwość, czy dyrektor Państwowego Gospodarstwa Rolnego w Ś., który wydawał w sprawie decyzję jako organ administracyjny pierwszej instancji, legitymowany jest do wniesienia skargi na decyzję swego organu założycielskiego, działającego jako organ administracyjny drugiej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, połączenie uprawnień organu administracyjnego pierwszej instancji z uprawnieniami wynajmującego, jako strony stosunku cywilnoprawnego, nie powinno pozbawiać wynajmującego prawa strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym lokalu, którego najem wynika z decyzji administracyjnej. Przeciwne stanowisko pozbawiłoby wynajmującego możliwości obrony jego interesu, np. przez wykazanie, że nie ma obowiązku dostarczenia byłemu najemcy lokalu zamiennego. Odpowiadając na przedstawione pytanie prawne Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Jako podmioty postępowania administracyjnego występują przede wszystkim strona i organ administracji państwowej różniące się zarówno zakresem uprawnień, jak i formą oraz celem działania. W myśl art. 28 Kpa stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obowiązkiem organu administracji państwowej jest wydawanie opartych na prawie władczych orzeczeń, ustalających uprawnienia i obowiązki strony - art. 6 i art. 7 Kpa. Podstawowym kryterium wyróżniającym stronę stanowi jej interes prawny lub obowiązek, a zatem cechy nie mające żadnego znaczenia przy określaniu pozycji prawnej organu. Rozstrzygając sprawę organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych Kpa; występuje on w roli strażnika praworządności i wydaje decyzję zgodną z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną postępowania administracyjnego w stosunkach cywilnoprawnych, uzależnionych od treści wydanej decyzji. W ustawowej roli organu nie ma miejsca na własny interes wydającego decyzję także wówczas, gdy decyzja ta w jakikolwiek sposób dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyklucza możliwość jednoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i dążącej do uzyskania korzystnej dla siebie decyzji. Ustawowe cechy organu administracji państwowej dotyczą również przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej - art. 1 par. 2 Kpa. Zgodnie z przyjętą w art. 55 prawa lokalowego zasadą w sprawach lokalowych i mieszkaniowych orzekają w pierwszej instancji wymienione w tym przepisie terenowe organy administracji państwowej. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 50 ust. 1 prawa lokalowego, powierzający orzekanie w sprawach mieszkań funkcyjnych kierownikom zakładów pracy, w których dyspozycji mieszkania pozostają. Przepis ten, jako szczególny, nie podlega wykładni rozszerzającej, a zatem kierownik zakładu pracy może wydać tylko dwa rodzaje decyzji - przydzielającą lub cofającą przydział mieszkania funkcyjnego. Przydzielając mieszkanie funkcyjne kierownik zakładu pracy wyraża jednocześnie wolę nawiązania z pracownikami cywilnoprawnego stosunku najmu, cofnięcie przydziału jest równoznaczne z dążeniem do rozwiązania stosunku najmu. Podstawą do nawiązania lub rozwiązania stosunku najmu mieszkania funkcyjnego jest ostateczna decyzja administracyjna, dlatego stroną cywilnoprawnego stosunku najmu kierownik zakładu pracy jest tylko wówczas, gdy podejmuje decyzje o cofnięciu przydziału mieszkania funkcyjnego. Przy podejmowaniu obu rodzajów decyzji działa jako organ administracji państwowej w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 1 par. 2 pkt 1 Kpa, w związku z art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa, a zatem obowiązany jest do przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego i nie może wydać decyzji naruszającej art. 50 i art. 51 prawa lokalowego lub par. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 26 poz. 152./. Prawidłowość decyzji kierownika zakładu pracy, jako organu administracji państwowej pierwszej instancji, podlega kontroli, wykonywanej przez organ odwoławczy, którym stosownie do treści art. 59 ust. 2 prawa lokalowego jest organ nadrzędny nad zakładem pracy i temu organowi przysługuje prawo wydania jednej z decyzji określonych w art. 138 Kpa. Między organami pierwszej i drugiej instancji zachodzi stosunek podległości organizacyjnej, wskutek czego organ pierwszej instancji nie może skutecznie kwestionować rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu drugiej instancji. Stosunki między organami administracyjnymi różnych szczebli, jako stosunki wewnętrzne, pozostające w sferze podporządkowania, choć normowane przepisami, nie mają charakteru administracyjnoprawnego i znajdują się poza sferą stosunków regulowanych przez Kpa - art. 3 par. 3 pkt 1 Kpa. Kierownik zakładu pracy w sprawach mieszkań funkcyjnych działa jako organ administracyjny orzekający we własnej sprawie i z woli ustawodawcy nie ma pozycji strony. Brak jest również podstawy prawnej do twierdzenia, że wraz z wyczerpaniem toku instancji postępowania administracyjnego kończy się wykonywana przez kierownika zakładu pracy funkcja organu administracji państwowej w sprawach mieszkań funkcyjnych i może on korzystać z uprawnień strony zainteresowanej wynikiem sprawy oraz uprawnionej do zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji. W myśl art. 207 par. 1 Kpa przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym jest nie tylko zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, ale także decyzja organu pierwszej instancji, którą sąd może uchylić lub stwierdzić jej nieważność. W postępowaniu sądowym stroną przeciwną w stosunku do skarżącego jest organ, który wydał zaskarżoną decyzję - art. 202 par. 1 Kpa. Dopuszczenie złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji byłyby dwa organy administracji państwowej, orzekające w sprawie, a mianowicie skarżący /organ pierwszej instancji/ i autor decyzji odwoławczej /organ drugiej instancji/, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. W tej sytuacji należy konsekwentnie przyjąć, że jeśli organ administracyjny nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego, orzekający w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji, to nie może być stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się wskutek skargi wniesionej po wyczerpaniu toku instancji, jak również nie jest uprawniony do wniesienia skargi rozpoczynającej postępowanie sądowe. Artykuł 197 Kpa stanowi, że skarga na decyzję administracyjną przysługuje stronie, a ponadto prokuratorowi i organizacji społecznej, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Żaden przepis prawny nie upoważnia organu pierwszej instancji do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji, a różne poglądy obu tych organów na sposób załatwienia sprawy indywidualnej, nawet wówczas gdy sprawa ta wpływa na stosunki cywilnoprawne łączące organ pierwszej instancji ze stroną postępowania administracyjnego, nie uzasadniają przyznania organowi uprawnień strony w rozumieniu art. 197 Kpa. Nie można uznać za trafny wyrażony w uzasadnieniu pytania prawnego pogląd, jakoby interes kierownika zakładu pracy w zaskarżeniu decyzji organu drugiej instancji polegał między innymi na umożliwieniu mu wykazania, że nie ma obowiązku dostarczania swemu byłemu pracownikowi lokalu zamiennego. O uprawnieniu najemcy mieszkania funkcyjnego do uzyskania mieszkania zamiennego decyduje sposób rozwiązania z nim stosunku pracy - par. 21 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (...). Z kolei obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego obciąża w myśl par. 23 rozporządzenia kolejno zakład pracy, w którego dyspozycji znajduje się mieszkanie funkcyjne, aktualnego pracodawcę najemcy i wreszcie terenowy organ administracji państwowej, który decyzję o przydziale odpowiedniego mieszkania podejmuje przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego - art. 60 ust. 2 prawa lokalowego. Interes kierownika zakładu pracy ogranicza się do skutecznego cofnięcia przydziału mieszkania funkcyjnego, tylko bowiem w takiej sytuacji wiążą go z najemcą stosunki najmu, rozwiązanie których umożliwi mu zadysponowanie mieszkaniem funkcyjnym na rzecz innego pracownika. We wszystkich innych sprawach nie dotyczących mieszkań funkcyjnych może działać w obronie swych interesów jako strona postępowania administracyjnego. Jednoznaczne uregulowania prawne dotyczące cofnięcia przydziału mieszkania funkcyjnego oraz powierzenie orzekania w tych sprawach kierownikowi zakładu pracy i w drugiej instancji organowi nad nim nadrzędnemu, dostatecznie chroni interes dysponenta mieszkań funkcyjnych bez potrzeby stwarzania dla niego możliwości obrony własnej decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z tych względów na przedstawione pytanie prawne udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.