III AZP 8/87

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego: Czy wniesienie skargi na decyzję administracyjną bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed upływem trzydziestu dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 199 par. 1 Kpa? oraz na poniższe pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego: Czy wniesienie skargi na decyzję administracyjną bezpośrednio do sądu administracyjnego przed upływem trzydziestu dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji z pominięciem organu który, ją wydał,czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 199 par. 1 Kpa? podjął uchwałę: I. W dziale VI kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Zaskarżanie decyzji do sądu administracyjnego", art. 196, jako pierwszy z przepisów tego działu, przewiduje dopuszczalność i określa zakres przedmiotowy dopuszczalności zaskarżenia w tym trybie decyzji administracyjnych. Z art. 199 Kpa, dotyczącego toku instancji, wynika również, że skargę na decyzję organu administracji państwowej wnosi się do sądu administracyjnego. Artykuł 199 par. 1 Kpa określa trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję administracyjną, zachowanie zaś tego terminu zależy m.in. od sposobu wniesienia skargi, określonego w art. 200 par. 1 Kpa, a mianowicie - za pośrednictwem organu administracji państwowej, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji. W tym kontekście pytania prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zmierzają w swej istocie do udzielenia odpowiedzi przez połączone Izby Sądu Najwyższego co do zachowania wymierzonego ustawowego terminu zaskarżenia. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga przeprowadzenia łącznie wykładni przepisów art. 199 par. 1 i art. 200 par. 1 Kpa, które należy traktować jako samodzielną całość normatywną w zakresie regulowania rozważanej kwestii. Potwierdza to wcześniejsza wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 grudnia 1984 r. III AZP 7/84, podjętej w zwykłym składzie /OSNCP 1985, z. 8 poz. 109/, i w uchwale z dnia 4 grudnia 1986 r. III AZP 12/86, podjętej w składzie siedmiu sędziów SN /zasada prawna/, według której w sytuacji, gdy skarga na decyzję organu administracji państwowej, do sądu administracyjnego wniesiona została bezpośrednio do tego sądu, a nie za pośrednictwem administracji państwowej, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji, termin do wniesienia skargi jest zachowany, jeżeli przed jego upływem została ona nadana przez sąd administracyjny w urzędzie pocztowym na adres organu administracyjnego. W tej drugiej uchwale ponadto stwierdzono, że niedopełnienie przez sąd administracyjny obowiązku niezwłocznego przesłania skargi uzasadnia przywrócenie terminu do jej wniesienia. II. Sformułowanie też w obu uchwałach Sądu Najwyższego wymienionych w pkt I zawiera implicite pogląd w istocie jednolity z poglądem wyrażonym w niniejszej uchwale połączonych Izb, które przede wszystkim podzielają odpowiednią argumentację z wyczerpującego uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego. Stwierdzono w niej przekonująco - z jurydycznego punktu widzenia - że przyjęcie możliwości wniesienia skargi na decyzję administracyjną również bezpośrednio do sądu administracyjnego oznaczałoby w rzeczywistości uznanie innego sposobu jej wniesienia za dopuszczalny na równi ze sposobem wskazanym w kodeksie, co doprowadziłoby w konsekwencji do odmówienia znaczenia normatywnego artykułowi 200 par. 1 Kpa. Przeciwko zarzutowi, że stanowcze założenie o niedopuszczalności wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego opiera się na wykładni nie pozostającej w zgodzie z treścią określeń kodeksowych, przemawia trafnie powołany argument, iż art. 201 Kpa przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przed i po "przekazaniu skargi do sądu administracyjnego". Z kolei przeciwko poglądowi, że nie powinno pozostawać bez wpływu na wykładnię art. 199 par. 1 Kpa unormowanie z art. 65 par. 2 Kpa, według którego podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione w terminie, przemawia trafnie zapatrywanie, że ten drugi przepis nie może być ani wprost, ani w drodze analogii stosowany w postępowaniu sądowo-administracyjnym, z jednej bowiem strony postępowanie to uregulowane zostało specyficznie w osobnym dziale VI kodeksu, przy czym w sprawach nie uregulowanych w tym dziale stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego /art. 211 Kpa/, z drugiej zaś strony przepisy tego działu wyraźnie i wyczerpująco postanawiają, w jakim terminie i w jaki sposób wnosi się skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu administracji państwowej oraz jaka jest konsekwencja przede wszystkim uchybienia terminu /art. 199 par. 1 i 2, art. 200 par. 1 i art. 204 par. 1 i 2 Kpa/. W związku zaś z podniesioną kwestią, że zależy to od sposobu rozumienia tego przepisu, a więc - czy rozumieć go tak ściśle, jak uczyniono to w powołanej uchwale, czy też w szerszym kontekście prawnym - wskazać należy, że według generalnej dyrektywy interpretacyjnej zawartej w art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL ścisłe przestrzeganie prawa jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa i każdego obywatela; że przy wykładni art. 201 par. 1 Kpa nie powstają niejasności, z powodu których należałoby dążyć - przez zastosowanie odpowiednich rodzajów i metod wykładni do ustalenia jednoznacznego sensu i rzeczywistego znaczenia tego przepisu. W świetle powyższych rozważań nie istnieje potrzeba wzięcia pod uwagę - w drodze wykładni systemowej - że uregulowanie przyjęte w art. 65 par. 2 Kpa odpowiada treścią uregulowaniom przyjętym w art. 110 Kpk i art. 120 par. 2 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz pozostaje w analogii z uregulowaniem przyjętym w art. 477[9] par. 5 Kpc. Postępowanie sądowo-administracyjne, które zostaje wszczęte wskutek wniesienia skargi na decyzję organu administracji państwowej, dzieli się na dwa stadia: pierwsze - przed tym organem, drugie - przed sądem administracyjnym /art. 200 par. 2 i 3, art. 201 Kpa/. Organ administracyjny obowiązany jest przekazać skargę wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od jej wniesienia, wnosząc równocześnie odpowiedź na skargę; może w tym terminie dokonać odpowiedniej autokontroli zaskarżonej decyzji i wtedy nie nadaje skardze dalszego biegu; może też wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. W wypadku przesłania skargi przez sąd administracyjny do organu administracyjnego dopiero po upływie terminu przewidzianego do jej wniesienia może dojść do nadmiernego przedłużenia postępowania, jeżeli organ ten miałby ją przekazać z powrotem sądowi administracyjnemu w celu ewentualnego odrzucenia, jako spóźnionej, gdyby zaś nastąpiło przywrócenie uchybionego terminu - w ponownym postępowaniu przed tym organem mogłyby zostać podjęte czynności, o których już była mowa. Otóż stwierdzić należy, że niezależnie od możliwości wystąpienia wyjątkowo tego rodzaju komplikacji, na które zwrócił uwagę Prokurator Generalny, ogólną przesłanką omawianego uregulowania są niewątpliwie względy praktyczne, aby w normalnym toku sprawy zapewnić szybkie jej załatwienie bądź, jeśli jest to możliwe, przez organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, z reguły natomiast przez sąd administracyjny, po przedstawieniu mu całości materiału sprawy, tj. włączenie z odpowiedzią na skargę. III. Wprawdzie przepis art. 199 par. 1 Kpa w zestawieniu z art. 371 par. 1 Kpc wykazuje pewne odrębności, gdyż przewiduje tylko, że "skargę wnosi się do sądu administracyjnego" i dopiero art. 200 par. 1 Kpa wyjaśnia, że czyni się to za pośrednictwem organu administracji państwowej, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji, jest to jednak odmienność /swoistość/ natury redakcyjnej /tzw. sprzeczność techniczna dyspozycji/, zrozumiała i nierzadka w praktyce legislacyjnej /por. w związku z tym np. art. 129 par. 1 i 2 Kpa/, która nie może usprawiedliwiać zapatrywania, iż w postępowaniu cywilnym rewizję wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok, natomiast skarga na decyzję administracyjną może zostać wniesiona wprost do sądu administracyjnego, temu bowiem przeczy jednoczesna wykładnia pozostających ze sobą w ścisłym związku tych przepisów Kpa. W obu systemach proceduralnych - przepisach Kpc o rewizji i przepisach Kpa o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego - przyjęte zostało założenie, że - według kryterium właściwości funkcjonalnej - określonych czynności w pierwszym stadium postępowania dokonuje organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a w konsekwencji tego środek zaskarżenia ma zostać wniesiony do tego organu; dopiero później, jeżeli nie zostanie załatwiony przez ten organ, podlega przekazaniu - w pierwszym wypadku do sądu drugiej instancji, w drugim wypadku do sądu administracyjnego, gdzie sprawa toczyć się będzie w tym drugim stadium postępowania. Natomiast dość istotne odmienności omawianych tutaj unormowań według Kpc i Kpa dotyczą rodzaju i zakresu tych czynności, które mają zostać dokonane w wymienionym pierwszym stadium postępowania. IV. W uzasadnieniu wniosków o podjęcie uchwały przez połączone Izby Sądu Najwyższego oraz we wniosku Prokuratora Generalnego akcentuje się mającą przemawiać za udzieleniem odpowiedzi pozytywnej na postawione pytania prawne konieczność dążenia - podyktowaną względami społecznymi - do odformalizowania postępowania przy wnoszeniu skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Ustosunkowując się do tego, niejako przewodniego, motywu wszystkich wniosków, stwierdzić trzeba przede wszystkim, że reguły procesowe w socjalistycznym typie postępowania sądowego ograniczone zostały przez ustawodawcę do minimum w zakresie niezbędnym dla racjonalnego i sprawnego unormowania tego postępowania oraz wyłączenia stanu niepewności, jako nieodzownego rezultatu pozostawienia sposobu i czasu dokonywania czynności procesowych dowolnemu uznaniu organów sądowych i stron. Tak pojmowana zasada formalizmu wynika z przepisów art. 199 par. 1, art. 200 par. 1 i art. 204 par. 1 Kpa, które określają wymagania co do terminu i sposobu wniesienia skargi, nakazując ich przestrzeganie pod rygorem ujemnych skutków procesowych. Wyrazem tendencji do odformalizowania postępowania w powyższym zakresie, które jednak muszą być utrzymane w rozsądnych granicach i nie mogą naruszać treści normatywnej dwóch pierwszych z wymienionych przepisów kodeksu, była dotychczasowa judykatura Sądu Najwyższego, dotycząca skutków procesowych związanych z przekazaniem skargi z sądu administracyjnego - bezpośrednio, a więc wadliwie tam skierowanej - do organu administracyjnego, który wydał zaskarżoną decyzję, jak również uznająca, że niedopełnienie przez sąd administracyjny obowiązku niezwłocznego przesłania takiej skargi /wynikającego z par. 18 w związku z par. 11 ust. 1 i par. 15 regulaminu czynności Naczelnego Sądu Administracyjnego - zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 1982 r., M.P. nr 9 poz. 63/ uzasadnia przywrócenie terminu do jej wniesienia. Poza tym, w związku z wnioskami o podjęcie uchwały przez połączone Izby Sądu Najwyższego, nie można nadal stwierdzić istnienia usprawiedliwionej potrzeby dalszego ograniczenia reguł postępowania, w omawianym tu zakresie, przez udzielenie odmiennej, tj. pozytywnej, odpowiedzi na postawione pytanie prawne. Powoływanie się na konieczność uwzględnienia interesu strony, dokonującej czynności zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, mającego usprawiedliwiać daleko posuniętą liberalizację związanych z tym wymagań określonych w art. 199 par. 1 Kpa - w przedmiocie bardzo istotnym, bo dotyczącym przestrzegania ustawowego terminu, w jakim czynność ta może być skutecznie dokonana - zmierza w rzeczywistości do faworyzowania tej właśnie strony, nie uwzględnia bowiem równocześnie interesu mogącej występować w sprawie przeciwstawnej strony, przy czym w postępowaniu sądowo-administracyjnym jednakowe ze stroną uprawnienia procesowe ma organ administracyjny, którego decyzji dotyczy skarga; to natomiast pozostaje w sprzeczności z zasadą równouprawnienia stron, według której żadna z nich nie powinna mieć większych uprawnień, aczkolwiek ich sytuacja procesowa jest odmienna /tzw. zasada równości środków procesowych/. Przeciwko tezie wyrażającej troskę, aby obywatel nie ponosił niekorzystnych skutków nieznajomości prawa, w rozpatrywanym wypadku wymagań co do terminu i sposobu wniesienia skargi - poza ogólną zasadą, że uwzględnienie nieznajomości prawa nastąpić może na podstawie konkretnego przepisu, jeśli w drodze wyjątku nie łączy on z tym ujemnych skutków - przemawia wystarczająco, wynikający z art. 107 par. 1 Kpa, obowiązek organu administracyjnego, który wydał decyzję, pouczenia strony o dopuszczalności skargi, obejmujący szczegółowe pouczenie o terminie i trybie jej wnoszenia /tzw. klauzula odwoławcza/; przy czym - jeżeli na skutek wadliwego lub braku w ogóle pouczenia w tym względzie strona, bez swojej winy, wniosłaby skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego, zamiast za pośrednictwem organu administracyjnego, który wydał zaskarżoną decyzję, uchybiając w konsekwencji terminowi do wniesienia skargi, to w takim wypadku usprawiedliwiony będzie jej wniosek o przywrócenie terminu /art. 204 par. 2 Kpa w związku z art. 168 Kpc/, jak na to wskazano już w uzasadnieniu przytoczonej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego. V. W uzasadnieniu wniosków wskazuje się na wadliwość uregulowania w art. 200 par. 1 Kpa sposobu wnoszenia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, przy czym oczekiwanie odpowiedzi pozytywnej połączonych Izb Sądu Najwyższego na postawione pytania prawne - w aspekcie oceny skutków naruszenia tego uregulowania - poparto zaobserwowanym odczuciem społecznym, jak również zdaniem przeważającej większości środowiska sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdzić w związku z tym trzeba jednak, iż przeprowadzona w takim kierunku wykładnia powyższego przepisu - łącznie z art. 199 par. 1 Kpa, którego bezpośrednio dotyczą pytania prawne, byłaby wykładnią zmieniającą, czyli contra legem, a zatem niedopuszczalną, naruszałaby bowiem zasadę praworządności, na której oparta została generalna reguła interpretacyjna powołana w punkcie II. W taki zatem sposób wyrażone sugestie - odmienne od wyników, do których prowadzi wykładnia oparta na dyrektywach ogólnie przyjętych - łącznie z mającymi je uzasadniać względami społecznymi oraz przeważającymi w danym środowisku prawniczym poglądami, odnoszą się raczej do działalności normotwórczej i dlatego mogą być traktowane jako wnioski de lege ferenda. Natomiast rola sądu polega na stosowaniu prawa i jego prawidłowej wykładni, jest zatem związany obowiązującą normą, dopóki nie zostanie zmieniona przez ustawodawcę. W tym stanie rzeczy udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.