III AZP 8/91

Sąd Najwyższy na poniższe pytania prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego: 1. czy uchwałą organów gminy, o jakiej jest mowa w art. 98 ust. 3 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ może być uchwała zarządu gminy w sytuacji, gdy przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego miałoby być rozstrzygnięcie organu nadzorczego kwestionujące uchwałę rady gminy? a w przypadku udzielenia negatywnej odpowiedzi na to pytanie: 2. Czy w związku z zawartą w art. 44 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sądowej ochrony samodzielności gminy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak odpowiedniej uchwały rady gminy, upoważniającej zarząd gminy do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego kwestionujące uchwałę danej rady, obowiązany jest na podstawie art. 70 par. 1 i 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa w związku z art. 98 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy o samorządzie terytorialnym wyznaczyć odpowiedni termin na przedłożenie przez osobę reprezentującą gminę stosownej uchwały rady gminy potwierdzającej czynności zarządu podjęte w celu zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały rady gminy? podjął uchwałę: I. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, we wniosku dotyczącym wyjaśnienia art. 98 ust. 3 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ zaakcentował związek przedstawionego zagadnienia z konstytucyjną zasadą sądowej ochrony samodzielności gminy. Systemowy wgląd w zagadnienie jest istotnie potrzebny, skoro w powołanym przepisie uregulowany został tylko jeden z elementów nadzoru nad działalnością komunalną, związany przy tym ściśle z ustanowionymi w Konstytucji RP gwarancjami samodzielności samorządu terytorialnego. Nie bez znaczenia jest także szczególna więź Konstytucji, a raczej noweli do niej z dnia 8 marca 1990 r. /Dz. U. Nr 16 poz. 94/, z ustawą samorządową. Ta bowiem nowela Konstytucji i ta ustawa były przygotowane według jednolitych założeń oraz zostały uchwalone na tym samym posiedzeniu Sejmu RP, w celu przywrócenia Polsce samorządu terytorialnego, który stanowił istotę ustroju II Rzeczypospolitej i stanowi ją we współczesnych państwach demokratycznych. Na potrzeby niniejszej sprawy trzeba zwrócić uwagę na to, że w zreformowanym systemie przyjęte zostały dwa zasadnicze założenia. Po pierwsze - że administracja państwowa ma odtąd dwie osobne władze - rządową i samorządową. Po drugie - że związki pomiędzy tymi odrębnymi władzami, chociaż konieczne, nie mogą powodować, ażeby któraś z nich uzyskiwała przewagę nad pozostałą. Nieprzekraczalną granicą różnorakich powiązań i wpływów musi być zasada samodzielności. Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy właśnie relacji między obiema gałęziami administracji publicznej, i to w dość delikatnym punkcie. Chodzi mianowicie o taką sytuację, kiedy samorząd terytorialny, wykonując samodzielnie należące do niego zadania, podlega - stosownie do art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie terytorialnym - nadzorowi organów administracji rządowej na podstawie kryterium zgodności z prawem /w sprawach zleconych także na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności/. Powierzenie nadzoru nad działalnością samorządu "organom rządowym" może być traktowane jako konsekwencja odbudowania samorządu w zasadzie tylko na szczeblu gmin, w związku z czym jakby zabrakło odpowiednich struktur instancyjnego nadzoru wewnątrz samego samorządu. Jeżeli jednak zdecydowano się na taką koncepcję, to tylko z równoczesnym jej dopełnieniem o sposoby, które miały zapewnić - pomimo to - ochronę samodzielności gminy. Pierwszym zabezpieczeniem jest, wspomniane wyżej, ograniczenie kryteriów nadzoru. Drugim - właśnie sądowa ochrona gminy, która w tej sytuacji przestaje być tylko naturalną funkcją podmiotowości prawnej, ale musi być traktowana jako gwarancja konstytucyjnego ustroju Państwa. Chodzi tu w szczególności o art. 5 Konstytucji RP zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy i o art. 44 ust. 2, według którego samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. W uzasadnieniu do ustawy o samorządzie terytorialnym, w której zasadę samodzielności gminy i jej sądową ochronę powtórzono za Konstytucją RP /art. 2/, podkreślono, że w każdym przypadku "kwestionowania stanowiska gminy może ona odnieść się do sądu oraz, że tylko prawo, stosowane przez niezawisły sąd, może być płaszczyzną rozstrzygania sporów". II. Przedstawiając składowi siedmiu sędziów przedmiotowe zagadnienie prawne Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wyraził niepokój, że praktyka orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego zawęża zakres należnej gminom, z mocy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie terytorialnym, ochrony ich samodzielności. Chodziło w szczególności o sprawy III SA 41/91 i SA/Gd 590/91, w których postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucone zostały skargi gmin na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, stwierdzające nieważność uchwał rad skarżących się gmin, w ciągu 30 dni od doręczenia rozstrzygnięć nadzorczych. Jednakże w tym terminie nie zostały podjęte, przez rady właściwych gmin, uchwały ażeby wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze. Według składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała w sprawie wniesienia skargi, o której mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie terytorialnym, powinna pochodzić od organu, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze i powinna być podjęta wyłącznie przed wniesieniem skargi w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawodawca uznał bowiem za konieczne, ażeby organ gminy ponownie dokonał oceny zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały i dopiero na tej podstawie wydał uchwałę w sprawie wniesienia skargi. Jeżeli zatem taka uchwała nie została podjęta przed terminem do wniesienia skargi, to w ten sposób nie zostały spełnione materialne warunki zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 204 par. 1 Kpa, wobec nieusuwalności takiego braku. Inaczej interpretuje art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, który uważa, że o dopuszczalności skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze przesądzające znaczenie ma to, czy gmina zachowała przewidziany w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym termin do wniesienia skargi. Natomiast znaczenie drugorzędne, a w każdym razie nie powodujące niedopuszczalności skargi, należy przypisywać temu, że uchwała organów gminy, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, zostałaby podjęta już po upływie terminu do wniesienia skargi. Może ją - zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego - podejmować także zarząd gminy wobec rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego rady gminy. Zarząd gminy jest bowiem organem bardziej operatywnym i mającym domniemanie kompetencji w sprawach zarządu mienia gminy /art. 46 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Ponadto także z punktu widzenia gospodarności nie byłoby celowe, ażeby w każdym przypadku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały rady gminy konieczne było pośpieszne zwoływanie specjalnej rady gminy dla rozstrzygnięcia co do celowości wniesienia skargi sądowej. Dopiero ewentualne wątpliwości co do podjętej w tym przedmiocie uchwały przez zarząd gminy rozstrzygałaby rada gminy, w tym na żądanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie wynikającym z przepisów art. 70 par. 1 i 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa i art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. III. Ocenę przedstawionej wyżej kontrowersji co do treści normatywnej art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie terytorialny wypada rozpocząć od analizy, poddanego interpretacji, tekstu, który brzmi: "Podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy." Tekst ten dość wyraźnie wyraża powiązanie samego aktu zaskarżenia /"wniesienia skargi"/ z "uchwałą organów gminy". Wniesienie skargi powinno zatem opierać się na odpowiedniej uchwale. Jednakże w obrębie tego tekstu nie znajdujemy już odpowiedzi na pytanie co do znaczenia prawnego /skutków/ niezachowania wymaganego związku pomiędzy wniesieniem skargi a wcześniej podjętą w tym przedmiocie uchwałą organów gminy. Podobnie ze zwrotu "uchwała organów gminy" wynika tylko to, że chodzi o organy kolegialne gminy, bo te tylko mogą wypowiadać się w formie "uchwały". Ponadto użycie liczby mnogiej w stosunku do organów gminy wskazuje, że ustawodawca nie powierzył w tym przedmiocie kompetencji tylko jednemu organowi. Wiadomo więc, że ani rada gminy, ani zarząd gminy nie mają wyłączności na podejmowanie przedmiotowych uchwał. W najbliższym dla interpretowanego zdania kontekście zawarte są następujące uregulowania. W ustępie pierwszym art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym ustanowiona została zasada zaskarżalności rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących gminy do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Określony tu także został 30 dniowy termin do wniesienia skargi. W ustępie drugim art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym rozszerzono zasady przyjęte w ustępie pierwszym na zaskarżenie rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących organów związków i porozumień komunalnych. W ustępie trzecim art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym, w zdaniu pierwszym, określony został podmiot uprawniony do wniesienia skargi. Jest nim gmina lub związek komunalny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Oznacza to bardziej szczegółową artykulację, określonej w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialny, i mającej swą podstawę w Konstytucji, zasady sądowej ochrony, która przysługuje gminie i ma chronić jej samodzielność. Uregulowanie to jest także w pełni spójne z materialną przesłanką zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, która - stosownie do wymienionego już uregulowania przyjętego w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialny - polega na zarzucie niezgodności z prawem. Termin do wniesienia skargi, który został określony w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialny dotyczy wniesienia skargi przez gminę do sądu administracyjnego. Nie ma natomiast podstaw, ażeby skutki niezachowania tego terminu odnosić również do organów gminy, które uprawnione są do podjęcia uchwały przewidzianej w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie terytorialnym. Na skutek wniesionej przez gminę skargi w przewidzianym terminie rozpoczyna się postępowanie przed sądem administracyjnym /art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialny/, co powoduje m.in. - z mocy ustawy /art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialny/ - że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze będzie mogło uprawomocnić się dopiero z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W kontekście uregulowań, o których była mowa, można dopiero uchwycić cechy charakterystyczne regulacji zawartej w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie terytorialnym. Polegają one na tym, że określone w tym zdaniu czynności organu gminy mają wyłącznie wewnętrzne odniesienie. Chodzi tu o to, ażeby konflikt formalnie wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym, które np. stwierdza nieważność uchwały samorządowej wobec jej sprzeczności z prawem, został - zanim zostanie przeniesiony na forum sądowe - jeszcze raz przez gminę rozpatrzony. W tym postępowaniu, wyłącznie wewnętrznym, organy gminy nie są skrępowane żadnymi materialnymi przesłankami. Nic zatem nie osłabia ich samodzielności czy raczej pełnej swobody w korzystaniu z przysługującego uprawnienia do ochrony sądowej. Trzeba tylko w drodze uchwały swego kompetentnego organu wypowiedzieć się co do podjęcia /lub niepodjęcia/ akcji sądowej na tle rozstrzygnięcia nadzorczego, które gmina otrzymuje wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego /art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialny/. Jaki organ jest uprawniony do podjęcia uchwały w przedmiocie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze tego nie określa bezpośrednio żaden przepis. W związku z tym, żeby odpowiedzieć na postawione pytanie, które zostało we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zawężone do sytuacji dopuszczalności działania zarządu gminy, wobec rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego rady gminy, należy wziąć pod uwagę, że zarząd gminy w dziedzinie wykonywania zadań własnych gminy jest w strukturze organów gminy usytuowany w roli organu wykonawczego poddanego kierownictwu i kontroli rady gminy /art. 26 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie terytorialny/. Do zarządu należy zatem wykonywanie uchwał rad gminy, a nie ocena tych uchwał. Ze względu na taką hierarchiczną strukturę organów gminy, w której ponadto domniemanie właściwości ogólnej należy do rady gminy /art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialny/, a wiele spraw należy do niej na zasadzie wyłączności /art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialny/ - nie byłoby właściwe, ażeby zarząd gminy oceniał uchwały rady gminy co do ich legalności i w związku z tym, czy zachodzi /albo nie zachodzi/ podstawa wystąpienia ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze. Ponadto istotne jest również i to, że organ, który wydaje zakwestionowany w drodze nadzoru akt, legitymuje się rzeczową właściwością, i z tego względu jest właściwy także w trybie postępowania wewnętrznego służącego wyrażeniu poglądu w imieniu gminy co do celowości wystąpienia na drogę sądową. Nie rozważając tu, wobec ściśle określonego zakresu pytania, właściwości rady gminy do zajmowania się ochroną sądową przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu dotyczącemu uchwały zarządu, trzeba stwierdzić, że w każdym razie zarząd jako organ podporządkowany radzie gminy nie ma żadnego tytułu, który by nadawał mu uprawnienie do podejmowania uchwały w przedmiocie należącym do kompetencji rady gminy. IV. Stosownie do art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialny, po wniesieniu skargi przez gminę, którą reprezentuje wójt lub burmistrz /art. 31 ustawy o samorządzie terytorialny/, toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o zaskarżeniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, t.j. według przepisów działu VI kodeksu postępowania administracyjnego, w którym z kolei, w sprawach nie uregulowanych, znajduje się odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego /art. 211 Kpa/. W art. 204 par. 1 Kpa przewidziane jest wydanie przez sąd administracyjny orzeczeń formalnych /o odrzuceniu skargi/ w dwóch różnych sytuacjach procesowych. Pierwsza polega na tym, że już od chwili wniesienia skargi jest ona niedopuszczalna, gdyż wniesiono ją po terminie lub bez zachowania materialnych przesłanek zaskarżenia do sądu administracyjnego, które nie mogłyby być konwalidowane w toku postępowania przed sądem. Druga sytuacja procesowa określona w art. 204 par. 1 Kpa dotyczy odrzucenia skargi, która chociaż została wniesiona w terminie i z zachowaniem przysługującej drogi sądowej, jednakże nie spełnia wszystkich wymagań, a strona - w wyznaczonym jej terminie - tych braków nie uzupełniła, co uniemożliwiło nadanie skardze dalszego biegu. Brak jest podstaw do przyjęcia, że skarga gminy, która została wniesiona w terminie, jednakże nie poprzedziło jej postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie terytorialny, jest z tego powodu niedopuszczalna w rozumieniu pierwszej z wyżej opisanych sytuacji unormowanych w art. 204 par. 1 Kpa. Jak to już bowiem poprzednio wyjaśniano, postępowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie terytorialny, jest postępowaniem wewnętrznym, służącym gminie do samooceny swego aktu zakwestionowanego w drodze nadzoru. Wątpliwości, jakie może wywołać niezbyt precyzyjne uregulowanie, w którym nie zostały określone skutki nieprzeprowadzenia owego wewnętrznego postępowania w gminie, nie mogą być tłumaczone w sposób zawężający prawo gminy do ochrony sądowej, które jest konstytucyjnym zabezpieczeniem samodzielności gminy. Wadliwość skargi polegająca na tym, że została wniesiona przez gminę bez przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie terytorialny, może ulec konwalidacji aż do czasu rozstrzygnięcia skargi przez sąd administracyjny. Sąd ten, w razie stwierdzenia, że skarga nie ma oparcia w uchwale właściwego organu gminy, powinien wezwać skarżącą gminę do przedstawienia odpowiedniej uchwały, w wyznaczonym terminie. Dopiero nieusunięcie takiej wadliwości skargi w wyznaczonym terminie może oznaczać, że zachodzi sytuacja procesowa w postępowaniu przed sądem administracyjnym podobna do tej, o której jest mowa w zdaniu drugim art. 204 par. 1 Kpa. W wyniku powyższych rozważań udzielono na pytania prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego odpowiedzi jak w sentencji uchwały.