III AZP 9/88

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Heleny i Jerzego małż. L. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. w przedmiocie wygaśnięcia decyzji dotyczącej sprzedaży Jerzemu i Helenie małż. L. lokalu w domu mieszkalnym przy ul. Okrężnej nr (...) w W. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 marca 1988 r. I SA 888/87 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc: Czy zgłoszenie na mocy art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ wniosku przez byłych właścicieli nieruchomości o oddanie im gruntu w wieczyste użytkowanie i zwrot budynku stanowi podstawę do stwierdzenia z mocy art. 162 par. 1 Kpa wygaśnięcia decyzji wydanej przed dniem 1 sierpnia 1985 r. o sprzedaży lokalu znajdującego się w tym budynku i oddanie w wieczyste użytkowanie części działki na rzecz najemcy lokalu, skoro umowa notarialna w oparciu o tę decyzję została dotychczas zawarta? podjął następującą uchwałę: Zagadnienie prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny powstało na tle następującego Stanu faktycznego. W następstwie nieuwzględnienia wniosku Mariana i Walerii małż. B. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej nieruchomości położonej przy ul. Okrężnej w W. odmówiono w 1951 r. przyznania im takiej własności i stwierdzono, że budynki znajdujące się na tej nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa do księgi wieczystej Nr hip. (...). W 1958 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej uchyliło decyzję w sprawie odmowy przyznania małż. B. prawa własności czasowej tej nieruchomości, a b. Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W. postanowił zwrócić b. właścicielowi tytuł własności i posiadanie budynku znajdującego się na terenie tej nieruchomości, zastrzegając, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu rozpatrzony zostanie po ostatecznym opracowaniu planu zagospodarowania przestrzennego "dla tej posesji". Opierając się na zawartym w tej decyzji upoważnieniu w Wydziale Ksiąg Publicznych b. Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi urządzono dla nieruchomości budynkowej oddzielną księgę Kw (...), dokonując wpisu własności na rzecz małż. B. W dniu 21 listopada 1975 r. Waleria B. złożyła w Urzędzie Dzielnicowym (...) podanie o wykup zajmowanego przez siebie lokalu, powołując się na uregulowanie stanu prawnego nieruchomości w dwóch księgach wieczystych. Uznając, że budynek przeszedł z mocy prawa na własność Państwa, a b. właścicielom mogło być zwrócone jedynie administrowanie nieruchomością, Naczelnik Dzielnicy (...) zarządzeniem z dnia 29 lipca 1986 r. objął budynek na tej nieruchomości ustalonym wykazem budynków stanowiących własność Skarbu Państwa przewidzianych do sprzedaży osobom fizycznym. W dniu 24 lutego 1982 r. tenże Naczelnik odrębnymi decyzjami "orzekł" sprzedać Walerii B. "I piętro małego domu mieszkalnego", a także ustanowić wieczyste użytkowanie połowy działki, zaś Jerzemu i Helenie małż. D. "parter" tego domu z ustanowieniem wieczystego użytkowania drugiej połowy działki. W dniu 6 maja 1982 r. Waleria B. wystąpiła o zwrócenie jej wpłaconej za kupno lokalu kwoty stwierdzając, iż jako hipoteczna właścicielka nie zamierza kupować lokalu we własnym domu i sprzeciwia się sprzedaży także innego lokalu. Państwowe Biuro Notarialne odmówiło sporządzenia aktów notarialnych wobec stwierdzenia, iż budynek nie stanowi własności Państwa. W dniu 26 lipca 1983 r. z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy powiadomiono Walerię B. i małż. D. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 lutego 1982 r. o sprzedaży lokali mieszkalnych z jednoczesnym ustanowieniem wieczystego użytkowania, gdyż zostały wydane przed rozstrzygnięciem wniosku b. właścicielki hipotecznej nieruchomości o przyznanie praw do gruntu w trybie uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie /M.P. nr 6 poz. 18/. Postępowanie to zostało z urzędu zawieszone do czasu rozpatrzenia wniosku Walerii B. o przyznanie prawa do gruntu. W postępowaniu z dnia 30 listopada 1983 r. b. Ministerstwo Administracji Gospodarki Przestrzennej zawieszenie to uznało za uzasadnione, jeżeli bowiem Waleria B. uzyskała prawo do gruntu, będą istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji o sprzedaży lokali. W dniu 11 lutego 1985 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki gruntami Urzędu Dzielnicowego (...) wydał decyzję odmawiającą oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie, wskazując w uzasadnieniu, iż znajdujący się na gruncie budynek nie jest domem jednorodzinnym ani małym domem mieszkalnym, gdyż nie została ustanowiona odrębna własność lokali. W dniu 13 maja 1985 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w W. podjął decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali. W dniu 20 kwietnia 1985 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w W. zawarta została umowa darowizny, sprzedaży i ustanowienia odrębnej własności lokali, zgodnie z którą właścicielką lokalu nr 1 stała się Waleria B., a lokalu nr 2 - Teresa Z. W miejsce dotychczasowej księgi wieczystej Kw (...) urządzone zostały dwie oddzielne księgi. Wobec zaś zmian obszaru nieruchomości w PBN w W. od 1980 r. urządzona jest dla nie zabudowanej działki przy ul. Okrężnej (...) księga wieczysta Kw (...) [w miejsce Nr hip (...) i Nr hip. (...)], z wpisaniem jako właściciela - Skarbu Państwa. Decyzją z dnia 30 grudnia 1985 r. b. Ministerstwo Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej uchyliło decyzję z dnia 13 maja 1985 r. polecając Dyrektorowi Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. wyjaśnienie, czy decyzje orzekające sprzedaż lokali nie naruszyły w sposób rażący dyspozycji art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zgodnie z którym liczba osób nabywających mały dom mieszkalny nie może być mniejsza od liczby lokali mieszkalnych w nabywanym domu, bowiem z treści tych decyzji i wykazu zdaje się wynikać, iż budynek ten składał się z czterech, a nie dwóch lokali. Jeżeli brak byłoby podstaw do zmiany ówczesnego stanowiska, b. właścicielka hipoteczna będzie mogła dochodzić uprawnień wynikających z art. 89 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzjami z dnia 6 czerwca 1986 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego (...) na podstawie art. 155 Kpa uchylił za zgodą stron decyzję z dnia 24 lutego 1982 r. dotyczącą sprzedaży Walerii B. I piętra małego domu mieszkalnego, a na podstawie art. 162 par. 1 pkt. 1 i par. 1 Kpa stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 24 lutego 1982 r. dotyczącej sprzedaży małż. D. parteru tego domu. W ich uzasadnieniu powołano się na fakt niezawarcia aktu notarialnego i wystąpienie byłych właścicieli o zwrot budynku. Druga z tych decyzji została w całości uchylona wobec nieprawidłowego ustalenia kwoty, jaka ma być małż. D. zwrócona, jednakże ze stwierdzeniem, że decyzja o sprzedaży stała się bezprzedmiotowa, gdy nieruchomość podlega zwrotowi na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wobec niezawarcia aktu notarialnego sprzedaży parteru i ustanowienia wieczystego użytkowania połowy działki. W ponownie wydanej decyzji z dnia 8 stycznia 1987 r. orzeczono wygaśnięcie decyzji i określono zwrot zrewaloryzowanej kwoty. Podobnie ponownie wydano w tym dniu decyzję orzekającą wygaśnięcie decyzji o sprzedaży Walerii B. piętra w tym domu. W dniu 16 kwietnia 1987 r. utrzymano w mocy decyzję odnoszącą się do małż. D., a w dniu 20 maja 1987 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego (...) wydał na podstawie m.in. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy decyzję o oddaniu Walerii B. i Teresie Z. w użytkowanie wieczyste po 1/2 części gruntu położonego w W. przy ul. Okrężnej, opisanego w księdze wieczystej Kw (...) oraz zwrocie budynku, dla którego prowadzona jest księga wieczysta Kw (...). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego od decyzji utrzymującej w mocy decyzję o wygaśnięciu decyzji o sprzedaży im lokalu małż. D. zarzucili jej niezgodność z prawem, a w szczególności z art. 162 par. 1 pkt. 1 Kpa oraz z art. 89 pkt 5 i art. 96 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz z art. 110 Kpa. Wskazali, że gdyby nawet zgodzili się z bezprzedmiotowością wydanej na ich rzecz decyzji, to oczywiście nieprawidłowy jest sposób wyliczenia należności podlegającej zwróceniu im. Występująca przy rozstrzyganiu tej skargi wątpliwość sprowadza się - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - do tego, czy samo złożenie wniosku z art. 89 ust. 2 ustawy może spowodować wydanie decyzji w trybie art. 162 par. 1 Kpa o wygaśnięciu uprzednio wydanej decyzji ostatecznej, oddającej sporny grunt w użytkowanie wieczyste innej osobie niż b. właścicielowi i orzekającej o sprzedaży lokalu, skoro wniosek taki nie może być wstępnie oceniony, a grunt i budynek są nadal i istniała możliwość zawarcia umowy notarialnej. Podejmując uchwałę Sąd Najwyższy miał na uwadze, co następuje: Eksponowane w uzasadnieniu postanowienia NSA okoliczności faktyczne nie w pełni odpowiadają sytuacji, jaka rzeczywiście miała w sprawie miejsce. W szczególności bowiem pominięto, iż w toku czynności poprzedzających przeznaczenie budynku do sprzedaży ograniczono się do urządzenia nowej księgi wieczystej Kw (...) obejmującej jedynie nie zabudowaną działkę przy ul. (...) w jej nowych granicach, natomiast organy administracji obu instancji - mimo posiadania stosownej wiedzy o istnieniu księgi wieczystej Kw (...) dla nieruchomości budynkowej /por. pismo Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego (...) z dnia 31 stycznia 1977 r. do Urzędu w W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - w aktach Walerii B./ - nie uznały za konieczne wyjaśnienia prawnych następstw ostatecznej decyzji z 1958 r. o zwrocie małżonkom B. tytułu własności budynku i upoważnieniu ich do ujawnienia swojej własności w księdze wieczystej. Od tego też czasu pozostawała otwarta kwestia uwzględnienia ich wniosku o przyznanie prawa własności czasowej czy następnie wieczystego użytkowania /po dniu 9 marca 1962 r./, gdyż - mimo takiej zapowiedzi - przyjętego wniosku nigdy już nie rozpoznano. Państwowe Biuro Notarialne odmówiło sporządzenia aktów notarialnych sprzedaży lokali i ustanowienia wieczystego użytkowania działki, a Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie znalazł podstaw do wniesienia rewizji nadzwyczajnej od wpisów w księgach wieczystych dokonanych w wyniku ustanowienia odrębnej własności lokali w tym budynku. Wbrew więc założeniu przyjętemu przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przedstawionego pytania, w dotychczasowym stanie - mimo "istnienia nadal gruntu i budynku" - decyzje wydane z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy (...) z dnia 24 lutego 1982 r. nie tylko wówczas przez Państwowe Biuro Notarialne uznane zostały za nie stanowiące skutecznej podstawy zawarcia odpowiednich umów notarialnych, ale i obecnie nie mogłyby tworzyć takiej podstawy. Samo zawarcie aktu notarialnego nie miałoby zresztą także znaczenia nawet przy wspomnianym założeniu, gdyż stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /por. także art. XX pkt 6 przepisów wprowadzających Kc/ oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wymaga ponadto wpisu do księgi wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważał też kwestię kolizji, jaka może być dostrzegana na tle art. 89 powołanej ustawy. Jej istnienie w sprawie jednak nie jest oczywiste. Wprawdzie bowiem istotnie Waleria B. i Teresa Z. w piśmie z dnia 3 marca 1986 r. zwróciły się do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego (...) /zapewne z uwzględnieniem takiej sugestii zawartej w decyzji b. Ministerstwa Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 30 grudnia 1985 r./ o przyznanie im wieczystego użytkowania tej nieruchomości "w związku z ustawą o wywłaszczeniach" /art. 89 ust. 2/, to jednak ostatecznie jako podstawę prawną decyzji /z dnia 20 maja 1987 r./ o oddaniu Walerii B. i Teresie Z. w użytkowanie wieczyste gruntu położonego przy ulicy Okrężnej (...) i zwrocie budynku wskazano art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie zaś art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pomijając jednak nawet szczególne okoliczności niniejszej sprawy /w tym podjęcie już ostatecznej decyzji o wieczystym użytkowaniu i zwrocie budynku/ uznać należy, że przedstawione zagadnienie zachowuje w sprawie aktualność. Istotne elementy tych okoliczności, jak np. kwestia stanu prawnego budynku, nie były rozważane przez organy administracji, a w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 stycznia 1987 r. orzekającej wygaśnięcie decyzji z dnia 24 lutego 1982 r. oraz w decyzji zaskarżonej do NSA powołano się, iż stała się ona w świetle art. 89 powołanej ustawy. Trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach, że ten ostatni przepis musi być uważany za przepis szczególny w stosunku do art. 96 ust. 2 ustawy. Ten bowiem, mający charakter przepisu przejściowego, odnosi się ogólnie do skuteczności decyzji podjętych przed wejściem w życie ustawy jako podstawy zawarcia umów użytkowania wieczystego po tej dacie. Nie pozostaje zatem w kolizji z treścią art. 89 ust. 2 i 5 ustawy. W przeciwnym razie w art. 89 ust. 5 musiano by konsekwentnie wskazać, że na przeszkodzie przyznaniu poprzednim właścicielom prawa użytkowania wieczystego i zwrócenia im budynku stoi już samo wydanie przed wejściem w życie tej ustawy ostatecznej decyzji o oddaniu gruntu innej osobie w użytkowanie wieczyste. Przyjęto jednak wyraźnie odmienną i samodzielną konstrukcję, przy której samo złożenie wniosku z art. 89 ust. 2 ustawy czyni bezprzedmiotową poprzednią ostateczną decyzję przewidującą oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste innej osobie niż poprzedni właściciel. Przy odmiennym rozumieniu tego przepisu związanie taką decyzją /art. 110 Kpa w zw. z art. 96 ust. 2 ustawy/ uniemożliwiałoby rozpoznawanie wniosku poprzedniego właściciela. Ten zaś wniosek - jak słusznie przyjął NSA - jest w razie zaistnienia przesłanek ustawowych wiążący. Dopiero zatem wówczas, gdyby wniosek taki okazał się bezpodstawny i nie został ostatecznie uwzględniony /wobec przeszkody z art. 89 ust. 3 ustawy - nie zaś, jak to przyjął NSA, także z ust. 5, gdyż wówczas o bezprzedmiotowości już zrealizowanej decyzji nie mogłoby być mowy/ powstałby nowy stan, w którym brak skutecznych uprawnień poprzedniego właściciela umożliwiałby ponowne podjęcie decyzji o sprzedaży lokalu i ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby. Inna wykładnia art. 89 ust. 2i 5 nie jest możliwa, gdy z art. 162 Kpa nie da się wyprowadzić możliwości stwierdzenia czasowej bezprzedmiotowości decyzji /a z innych przepisów Kpa - czasowego zawieszenia jej skuteczności jako podstawy zawarcia umowy notarialnej/. Już z chwilą powołania się we wniosku na uprawnienia z art. 89 ust. 2 ustawy do zabudowanej nieruchomości nie może być ona nadal uznawana za grunt państwowy nadający się do oddania w użytkowanie wieczyste z jednoczesną /art. 21 ustawy/ sprzedażą położonych na nim budynków i innych urządzeń. Uprawnienie to bowiem wyprzedza z woli ustawodawcy uprawnienia innych osób niż byli właściciele, jeżeli nie doszło jeszcze do oddania im gruntów w użytkowanie wieczyste.