III RN 101/02

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Tamary Sz. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia 14 stycznia 2000 r., (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o nakazanie wykonania określonych robót budowlanych. po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 25 października 2001 r., SA/Sz 176/00, uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje NSA OZ w Szczecinie do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta Sz. decyzją z dnia 12 stycznia 1981 r. zatwierdził plan realizacyjny i zezwolił Zdzisławowi S. na budowę wolnostojącego garażu dwuboksowego w odległości 65 cm od granicy działki położonej przy ul. S. nr 8 w Sz., przy czym - zgodnie z par. 158 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Przestrzennej i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm. - powoływanego nadal jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1980 r./ - na inwestora nałożony został równocześnie obowiązek wyposażenia tego garażu w wentylację wwiewno-wywiewną w postaci dwóch otworów wentylacyjnych w tylnej ścianie garażu o wymiarach 14x14 cm, które powinny być zabezpieczone kratkami. Decyzja ta nie została jednak doręczona ówczesnej właścicielce sąsiedniej nieruchomości gruntowej - Annie J., której następcą prawnym została następnie jej córka - Tamara Sz. W postępowaniu zmierzającym do wydania tej decyzji nie uczestniczyła także współwłaścicielka innej sąsiadującej z działką inwestora nieruchomości - Anna G. na żądanie której postępowanie w tej sprawie zostało wznowione, w wyniku czego decyzją z dnia 27 maja 1983 r. Prezydent Miasta Sz. udzielił inwestorowi zezwolenia na dalszą realizację inwestycji w oparciu o swą uprzednio wydaną decyzję z dnia 12 stycznia 1981 r. Jednak także i ta decyzja nie została doręczona właścicielce sąsiedniej nieruchomości gruntowej - Annie J. W wyniku odwołania wniesionego przez Annę G. od powyższej decyzji, Wojewoda Sz. decyzją z dnia 17 lipca 1983 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Sz. z dnia 27 maja 1983 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zobowiązując równocześnie Prezydenta Miasta Sz. do dokonania "oceny prawidłowości lokalizacji projektowanych garaży w świetle przepisów par. 156 obowiązujących warunków technicznych". W konsekwencji, Prezydent Miasta Sz. decyzją z dnia 27 lutego 1984 r., wydaną na podstawie art. 105 Kpa, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, a w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że: "Wzniesiony bez ważnego pozwolenia obiekt garażowy jednak nie spowodował naruszenia obowiązujących w tym przedmiocie przepisów techniczno-budowlanych, określonych rozporządzeniem Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 23 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki". W wyniki ponownego odwołania Anny G. od powyższej decyzji, Wojewoda Sz. decyzją z dnia 25 czerwca 1984 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Sz. z dnia 27 lutego 1984 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność "dokonania oceny, czy obiekt spełnia wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a w szczególności przepisy par. 13, par. 15 ust. 3 i par. 156 ust. 1 (...) i w przypadku pozytywnym, mając na względzie art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wydać pozwolenie na użytkowanie, po uprzednim pobraniu zwiększonej opłaty skarbowej." W wyniku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, Prezydent Miasta Sz. decyzją z dnia 19 lipca 1984 r., wydaną na podstawie art. 105 Kpa, ponownie umorzył postępowanie, a w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że: "Wzniesiony bez ważnego pozwolenia obiekt garażowy nie spowodował naruszenia obowiązujących w tym przedmiocie przepisów techniczno-budowlanych, określonych w par. 13, par. 15 ust. 3 i par. 156 ust. 1 rozporządzenia MAGTiś z dnia 27 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych (...)". Z kolei, Tamara Sz. - córka i następca prawny Anny J., jako właściciel działki sąsiadującej z działką Zdzisława S., na której wybudowany został powyższy garaż, w swym piśmie z dnia 17 maja 1999 r., które skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w Sz., podniosła zarzut, że przedmiotowy garaż, jaki zbudowany został na nieruchomości sąsiedniej w bezpośrednim sąsiedztwie /w odległości 65 cm/ jej nieruchomości, zakłóca jej intymność w korzystaniu z tej nieruchomości, bowiem na ścianie garażu usytuowanej równolegle do jej nieruchomości umieszczone zostały nie przewidziane w projekcie garażu okna, a ponadto powoduje on uciążliwości poprzez wydobywanie się z otworów okiennych przykrych zapachów oraz poprzez hałas. W wyniku dokonanych oględzin przez pracowników organu nadzoru budowlanego, w dniu 22 czerwca 1999 r. sporządzony został "Protokół oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego", w którym potwierdzono zarzut skarżącej i na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G.-Sz. wydał w dniu 29 czerwca 1999 r. decyzję, mocą której nakazał Zdzisławowi S. doprowadzić przedmiotowy garaż "do stanu zgodnego z warunkami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /par. 12 ust. 4 pkt 2 i pkt 6/, tj. zamurować lub zastąpić kształtkami szklanymi /luksferami/ okna w tylnej ścianie garażu znajdującej się w odległości mniejszej niż 3 m od sąsiedniej granicy w terminie do dnia 30.09.1999 r.". W wyniku odwołania Zdzisława S. od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G.-Sz. z dnia 29 czerwca 1999 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 stycznia 2000 r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, stwierdzając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że: "Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy garaż wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1981 r. Do jego użytkowania przystąpiono po zawiadomieniu o zakończeniu budowy organu administracji państwowej - pismo z dnia 10.08.1983 r. skierowane do Urzędu Miejskiego w Sz. Przyjęcie zgłoszenia przez organ oznacza, że postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego obiektu, istniejącego od 1983 r., nie może być prowadzone w trybie samowoli budowlanej. Tym bardziej nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Spór o okna w tylnej ścianie garażu, o których pisze p. Tamara Sz. w skardze z dnia 17.05.1999 r. skierowanej do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Sz., może być rozstrzygnięty w sądzie powszechnym". Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 października 2001 r. /SA/Sz 176/00/ oddalił skargę Tamary Sz. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2000 r. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że: po pierwsze - "W zaistniałe sytuacji faktycznej trafne jest zatem stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy (...), że przyjęcie przez właściwy organ zgłoszenia o zakończeniu budowy powoduje, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, dotyczącej użytkowania obiektu istniejącego od 1983 r., nie może być prowadzone w trybie przepisów o samowoli budowlanej, a więc także nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Wobec powyższego bezprzedmiotowe było postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji w trybie art. 51 Prawa budowlanego"; oraz po drugie - "Wyjaśnić należy, iż jeśli obecnie, skarżąca jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej powołuje się na niedogodności wynikające z użytkowania przedmiotowego garażu, między innymi, ograniczenie jej prawa do swobodnego i intymnego korzystania z działki ogrodowej, to uprawniona jest do dochodzenia swoich roszczeń z tego tytułu na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym". Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 15 lipca 2002 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 25 października 2001 r. /SA/Sz 176/00/. zarzucając temu wyroki rażące naruszenie: po pierwsze - art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm. - powoływanej nadal jako: Prawo budowlane/ "poprzez zaniechanie jego zastosowania w sytuacji wymagającej tego rodzaju działań"; po drugie - art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z par. 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm. - powoływanego nadal jako: rozporządzenie MAGPiOŚ z 1980 r. w sprawie warunków technicznych/; oraz po trzecie - art. 138 par. 1 pkt 2 w związku z art. 105 Kpa /w brzmieniu jednolitego tekstu: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071/ "wobec braku podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia postępowania". W konsekwencji, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutów rewizji nadzwyczajnej Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł w szczególności, że: po pierwsze - istniejący stan faktyczny, będący przedmiotem oceny prawnej dokonanej w rozpoznawanej sprawie zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, naruszał nie tylko przepisy par. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz par. 158 rozporządzenie MAGPiOŚ z 1980 r. w sprawie warunków technicznych, które obowiązywały w czasie realizacji tej inwestycji /garażu/, lecz także jest niezgodny z wymaganiami określonymi w par. 12 ust. 4 obecnie obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm. - powoływanego nadal jako: rozporządzenie MGPiB z 1994 r. w sprawie warunków technicznych/, skoro budynek, w ścianie którego urządzono otwory drzwiowe lub okienne powinien być oddalony od granicy nieruchomości minimum 4 m, a w danym wypadku jest poza sporem-, że odległość ta wynosi 65 cm; po drugie - biorąc pod uwagę to, że przepisy Prawa budowlanego mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących oraz to, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca nieruchomości ma między innym obowiązek utrzymywać obiekt w należytym stanie technicznym, zaś - co pokreślono w rewizji nadzwyczajnej - zły stan techniczny obiektu "może być efektem jego wykonania na podstawie wadliwej decyzji pozwolenia na budowę lub być skutkiem - jak w niniejszej sprawie -odstąpienia przez inwestora od ustaleń i warunków wydanego pozwolenia na budowę"; przy czym "naruszenie norm techniczno-budowlanych w czasie budowy obiektu ma ten skutek, że jest on od początku jego istnienia w nienależytym stanie technicznym", a w rozpoznawanej sprawie zarzut strony skarżącej dotyczył właśnie "złego stanu technicznego garażu na nieruchomości sąsiedniej"; po trzecie -Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionuje natomiast stanowiska Sądu w kwestii "zasadności uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, natomiast nie było żadnego powodu do umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego garażu. (...) Nie ulega więc wątpliwości, że przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w konkretnym przypadku nie mógł mieć zastosowania. (...) w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego. (...) Nietrafne jest także odesłanie strony skarżącej na drogę postępowania przed sądem powszechnym, gdyż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości tego sądu". Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji par. 13 ust. 1 i ust. 2 uprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./, dopuszczona była możliwość sytuowania bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej i z tym wyraźnym zastrzeżeniem, że "ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi (...)". Natomiast, zgodnie z aktualnie obowiązującym przepisem par. 12 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./, usytuowanie budynków na działce sąsiedniej powinno "zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu (...)". przy czym - o ile z przepisów szczególnych nie wynikają odmienne wymagania: "należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1/ dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m; 2/ dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m". Równocześnie, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./: "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1/ jest w nieodpowiednim stanie technicznym (...) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku". Oznacza to, że w wypadku, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że w konkretnej sytuacji użytkowany już budynek /np. garaż/, który faktycznie nie odpowiada wymaganiom technicznym określonym powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego /np. z tej przyczyny, że w ścianie garażu usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej znajdują się otwory okienne lub drzwiowe/, organ ten powinien nakazać w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości /np. zamurowanie otworów okiennych lub drzwiowych znajdujących się w ścianie garażu graniczącej z działką sąsiednią/. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że inwestor - Zdzisław S. uzyskał w dniu 12 stycznia 1981 r. pozwolenie na wybudowanie garażu w odległości 65 cm od granicy działki sąsiedniej /w danym wypadku od granicy działki należącej do skarżącej Tamary Sz./, w której organ budowlany - stosownie do dyspozycji obowiązującego wówczas par. 158 ust. 1 rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, stanowiącego, że: "Pomieszczenie garażu indywidualnego lub zbiorowego do 3 stanowisk powinno mieć wentylację naturalną nawiewno-wwiewną z kanałami wywiewnymi, wyprowadzonymi na dach budynku (...)" - nałożył na inwestora obowiązek wyposażenia garażu w wentylację wwiewno-wywiewną w postaci dwóch otworów wentylacyjnych w tylnej ścianie garażu o wymiarach 14x14 cm, które powinny być zabezpieczone kratkami. Tymczasem, budując garaż inwestor umieścił w ścianie tego garażu usytuowanej w odległości 65 cm od granicy działki skarżącej - Tamary Sz. otwory okienne, dopuszczając się tym samym nie tylko samowolnej zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego garażu, na realizację którego uzyskał pozwolenie budowlane, lecz także w oczywisty sposób naruszając wynikający z obowiązującego wówczas par. 13 rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki zakaz umieszczania otworów okiennych w ścianie budynku gospodarczego /w danym wypadku: garażu/ usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Zaistniały stan faktyczny, jakkolwiek nie został on zakwestionowany przez właściwy organ nadzoru budowlanego w chwili przekazania przez inwestora informacji o zakończeniu budowy garażu oraz przejęciu go do użytkowania, był jednak obiektywnie rzecz biorąc i jest nadal sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, w danym wypadku z bezwzględnie obowiązującymi przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, a w szczególności: naprzód - z obowiązującym w owym czasie par. 13 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a następnie - z obowiązującym aktualnie par. 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd, na co trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny: "postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, dotyczącej użytkowania obiektu istniejącego od 1983 r., nie może być prowadzone w trybie przepisów o samowoli budowlanej, a więc także nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Jednakże oczywiście nietrafny jest wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd prawny, wedle którego obecnie skarżącej, jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, która powołuje się na niedogodności wynikające z użytkowania przedmiotowego garażu usytuowanego bezpośrednio przy granicy jej działki, w którego ścianie od strony nieruchomości sąsiedniej umieszczone zostały otwory okienne, miałoby przysługiwać jedynie uprawnienie do dochodzenia swoich roszczeń z tego tytułu na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie wziął bowiem pod uwagę okoliczności, która trafnie podniesiona została w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, że mianowicie w danym wypadku istniejący stan faktyczny -użytkowanie przez Zdzisława S. garażu usytuowanego w odległości 65 cm od granicy działki skarżącej, w którym otwory okienne umieszczone zostały na ścianie zwróconej w kierunku granicy działki sąsiedniej należącej do skarżącej - obiektywnie rzecz biorąc od początku rażąco naruszał i był sprzeczny zarówno z uprzednio obowiązującymi /par. 13 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki/, a tym bardziej aktualnie nadal jest sprzeczny z o wiele bardziej restrykcyjnymi obecnie obowiązującymi przepisami /par. 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie/ określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, a tym samym uzasadnia on wydanie przez właściwy organ nadzoru budowlanego stosownej decyzji nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przywrócenie stanu zgodnego ze wymaganiami prawa poprzez usunięcie /zamurowanie/ rzeczonych otworów okiennych na ścianie garażu sąsiadującej z granicą działki skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ oraz art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji.