III RN 124/00

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2001 r. sprawy ze skargi Ireny R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 27 lutego 1998 r., (...) i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Rejonowego Policji w O. z dnia 2 lutego 1998 r., (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie lokalu mieszkaniowego na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 1999 r. II SA/Wr 653/98 1/ uchyla zaskarżony wyrok; 2/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 27 lutego 1998 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji w O. z dnia 2 lutego 1998 r. Komendant Rejonowy Policji w O. decyzją z dnia 2 lutego 1998 r. odmówił Irenie R. - wdowie po policjancie zmarłym w dniu 22 marca 1996 r., wyrażenia zgody na wykupienie lokalu mieszkalnego przydzielonego jej mężowi w 1960 r., a decyzję tę Komendant Wojewódzki w O. w dniu 27 lutego 1998 r. utrzymał w mocy. Sprawę tę organy Policji w obu instancjach rozpoznały na podstawie przepisów par. 11 i 13 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /M.P. nr 76 poz. 707/, przy czym w motywach takiego rozstrzygnięcia twierdziły, że zrzeczenie się prawa do dysponowania lokalem przeznaczonym na zaspokajanie mieszkaniowych potrzeb policjantów ma wyjątkowy charakter i może nastąpić jedynie w sytuacji niekolidowania z zasadami gospodarki mieszkaniowej prowadzonej przez dany organ policyjny. Takich szczególnych okoliczności nie dopatrzono się jednak w rozpoznawanej sprawie. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. R. powołała się na fakt otrzymania przez męża w 1990 r. zgody organów Policji na nabycie przydzielonego mu mieszkania. Ponadto podniosła, że innym policjantom często umożliwia się wykupienie ich mieszkań. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 grudnia 1999 r., II SA/Wr 653/98, uchylił decyzje organów policyjnych obu instancji, gdyż uznał, że z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 Kpa nie wyjaśniły okoliczności udzielenia w przeszłości mężowi skarżącej zgody na wykupienie przydzielonego lokalu mieszkalnego i nie wykazały dużej dotkliwości, jaką dla organu i dla policjantów miałaby spowodować utrata mieszkania, ograniczając się do ogólnikowego podniesienia tego argumentu w uzasadnieniu decyzji. Rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku wniósł Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając rażące naruszenie prawa przez oparcie rozstrzygnięcia sprawy na przepisach par. 11 i par. 13 wcześniej powoływanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. pomimo wydania tych przepisów z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./. Na tej podstawie wnoszący rewizję nadzwyczajną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 27 lutego 1998 r. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie analizował granic ustawowego upoważnienia do zamieszczenia w przedmiotowym akcie wykonawczym przepisów, które stały się podstawą wydania kwestionowanego orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie bowiem podkreślał, że warunkiem legalności rozporządzenia /zarządzenia/ jest wydanie go przez uprawniony organ w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, z równoczesnym wskazaniem choćby najogólniejszego kierunku regulacji, w celu wykonania ustawy i bez popadania w sprzeczności z aktem ustawowym będącym źródłem upoważnienia. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy o Policji upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy, a także szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W zarządzeniu z 30 września 1997 r. wspomniany Minister zamieścił też przepisy par. 11-13, ustanawiające decyzyjny tryb dla odmowy wyrażenia przez organ Policji zgody na sprzedaż lokalu mieszkalnego przydzielonego policjantowi. Przytoczone przepisy nie mieszczą się więc w przedmiotowym zakresie upoważnienia z art. 97 ust. 1 ustawy, która w ogóle nie zajmuje się sprawą sprzedaży mieszkań wymienionych w art. 90. Podobna transakcja ma cywilnoprawny charakter. Tylko zatem na podstawie przepisów prawa cywilnego może być oceniana skuteczność oświadczenia woli organów policyjnych w sprawie udzielenia albo odmowy udzielenie zgody na nabycie mieszkania przydzielonego w związku ze służbą policyjną przez osobę uprawnioną do zajmowania danego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien więc rozstrzygać na podstawie przepisów zawartych w aktach pod ustawowych, które wydano z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Co prawda wadliwe decyzje zostały przez NSA uchylone, lecz wniesienie rewizji nadzwyczajnej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji było konieczne. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ organ administracji i Sąd byłyby w toku ponownego rozpoznawania sprawy związani oceną prawną wyrażoną w wyroku uprzednio wydanym w sprawie. Sąd Najwyższy zważył, co następuję: Rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie, gdyż usprawiedliwiona jest jej podstawa. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do szczegółowego określenia zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 tej ustawy, a także szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater. Powołana ustawa nie zawiera przy tym uregulowania, które ustalałoby w najogólniejszy choćby sposób zasady zbywania funkcjonariuszom lub uprawnionym członkom ich rodziny przydzielonych wcześniej mieszkań, więc tym samym nie mogła upoważnić Ministra do określenia szczegółowych zasad takiej sprzedaży. Tymczasem w wykonaniu tego upoważnienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dniu 30 września 1997 r. zarządzenie w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater /M.P. nr 76 poz. 707/, w którym zamieścił między innymi przepis par. 11 stanowiący, że policjant może do właściwego organu złożyć wniosek o umożliwienie mu nabycia przydzielonego lokalu mieszkalnego, przy czym odmowa uwzględnienia wniosku następuje w drodze decyzji administracyjne, a także par. 13 stanowiący, iż par. 11 stosuje się odpowiednio również do lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby posiadające uprawnienia lokalowe wynikające z poprzednich przepisów. Przepis par. 11 zarządzenia, podobnie jak przepis par. 13 w części nakazującej również odpowiednie stosowanie par. 11, zostały zatem wydane bez ustawowego upoważnienia, a więc nie mają powszechnie obowiązującej mocy i jako przepisy o instrukcyjnym charakterze nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej. Forma decyzji administracyjnej jest zresztą nieadekwatna do cywilnoprawnego charakteru stosunków, w jakich funkcjonariusz Policji, względnie uprawnieni członkowie jego rodziny mogą czynić zabiegi o nabycie własności przydzielonego wcześniej lokalu mieszkalnego. Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji RP i art. 393[15] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. /Dz.U nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji.